A klagede til mig over Københavns Statsamts og Civilretsdirektoratets afgørelser vedrørende begyndelsestidspunktet for det børnebidrag, som A's fraskilte mand B skal betale til et fællesbarns underhold.
A og B ophævede samlivet i oktober 1988. Efter samlivsophævelsen boede barnet hos A. I november 1988 samt i april 1990 ansøgte A Københavns Statsamt om separation ved bevilling, men da B ikke ønskede at medvirke hertil, kunne separationssagen ikke afsluttes. I en fælles ansøgning af 28. november 1990 ansøgte A og B imidlertid statsamtet om bevilling til skilsmisse efter reglen i ægteskabslovens § 32.
I en skrivelse af 18. december 1990 ansøgte A statsamtet om fastsættelse af bidrag til barnets underhold med tilbagevirkende kraft til den 15. oktober 1988. A anførte i ansøgningen, at hun siden samlivsophævelsen havde haft hele den økonomiske byrde vedrørende barnet. B afviste at skulle betale børnebidrag med tilbagevirkende kraft.
I en afgørelse af 14. januar 1991 bestemte statsamtet, at B skulle betale bidrag til barnets underhold med virkning fra ansøgningstidspunktet den 18. december 1990. For så vidt angår begyndelsestidspunktet begrundede statsamtet sin afgørelse således:
"...
For så vidt angår (A's) ansøgning om, at bidraget må blive fastsat med virkning fra den 23. oktober 1988 bemærkes, at statsamtet ikke har fundet grundlag for at imødekomme det ansøgte.
I henhold til børnelovens § 16, stk. 2, kan bidrag kun, når særlige grunde taler derfor, pålægges for en tid, der ligger mere end 1 år forud for begæringens fremsættelse.
Efter praksis fastsættes der imidlertid kun bidrag med tilbagevirkende kraft, såfremt begæring om bidrag indgives i nogenlunde nær kontinuitet af den ændring i barnets situation, som kan begrunde fastsættelse af bidrag. I andre tilfælde fastsættes bidraget først med virkning fra ansøgningens dato.
I (A's) tilfælde har barnet boet sammen med (A) siden den 23. oktober 1988.
I skrivelse af 18. december 1990 har (A) søgt bidrag fastsat til barnet.
Under hensyntagen hertil har man først ment at kunne fastsætte bidrag fra den 18. december 1990.
Det bemærkes herved, at det er uden betydning for afgørelsen, om, eller i hvilket omfang, (B) har bidraget til (barnets) underhold i tiden fra den 23. oktober 1988 til den 18. december 1990.
..."
A klagede over afgørelsen vedrørende begyndelsestidspunktet til Civilretsdirektoratet. I klageskrivelsen anførte hun bl.a. følgende:
"...
Statsamtet henviser til børnelovens § 16, stk. 2. Det fremgår heraf, at bidrag kun kan pålægges for en tid, der ligger mere end 1 år forud for begæringen, når der foreligger særlige grunde.
Det er således lovhjemlet, at der uden videre skal tilkendes bidrag for en periode på et år forud for ansøgningen, når forudsætningerne i denne periode i øvrigt er til stede (ikke fælles bopæl med den bidragspligtige m.v.). Kun når der skal gives bidrag ud over dette år, skal der foreligge særlige grunde.
Lovens ordlyd er meget klar, og giver ikke mulighed for fortolkningstvivl. Kun ved bidrag ud over et år, skal der ske en fortolkning af, hvilke særlige grunde, der skal foreligge. Det er ikke denne del, jeg påberåber mig, men alene den åbenlyst lovhjemlede.
Statsamtet anfører, at der har dannet sig en praksis, hvorefter der kun fastsættes bidrag med tilbagevirkende kraft, såfremt begæring indgives i nogenlunde nær kontinuitet til den objektive tilstedeværelse af bidragsforpligtelse.
...
Som det fremgår af journalnummeret forsøgte jeg at blive separeret/skilt siden efteråret 1988. Min tidligere advokat har i skrivelse af 11. november 1988 anmodet om indkaldelse til mæglings- og vilkårsforhandling. Det berammede møde blev udskudt flere gange som følge af afbud fra min tidligere mand. Jeg mødte op til mægling, men min mand mødte ikke, hvorfor statsamtet har udstedt en mæglingsattest den 9. marts 1989. Af hensyn til børnene ønskede jeg ikke at rejse sag ved domstolene for at gennemføre en separation. Se min redegørelse af 10. april 1990 til statsamtet. Først nu - efter at tidsfristen i ægteskabsloven er nedsat til 2 år, har jeg kunnet kræve - og har fået - skilsmisse uden retssag.
Ingen har på noget tidspunkt fortalt mig, at jeg skulle søge børnebidrag, og at jeg ville miste retten hertil, hvis jeg ikke søgte. ..."
Under et møde i Civilretsdirektoratet den 7. marts 1991 blev A orienteret om praksis vedrørende begyndelsestidspunktet for fastsættelse af børnebidrag, ligesom direktoratets medarbejdere orienterede om anvendelsen af børnelovens § 16, stk. 2. A anførte, at hun ikke tidligere havde været bekendt med praksis vedrørende begyndelsestidspunktet for fastsættelse af børnebidrag, da denne praksis efter hendes opfattelse var ny.
Den 24. maj 1991 traf Civilretsdirektoratet afgørelse i sagen og stadfæstede statsamtets afgørelse. Civilretsdirektoratet anførte vedrørende begyndelsestidspunktet bl.a. følgende:
"...
Ifølge børnelovens § 16, stk. 2, kan bidraget kun fastsættes for en tid, der ligger mere end 1 år forud for fremsættelsen af ansøgningen om bidrag, når særlige omstændigheder taler derfor.
- 16, stk. 2, er efter Civilretsdirektoratets opfattelse alene en begrænsning af muligheden for at fastsætte bidrag, for så vidt angår den periode, der ligger mere end 1 år forud for begæringen, hvorimod bestemmelsen ikke omhandler spørgsmålet om, hvorvidt der skal pålægges bidrag for perioden indtil 1 år før begæringens indgivelse.
Hverken § 16, stk. 2, eller børneloven i øvrigt fastlægger retningslinier for, fra hvilket tidspunkt bidraget skal fastsættes, hvis bidraget ikke pålægges for en periode, der ligger forud for 1 år fra begæringens indgivelse.
Efter statsamternes og Civilretsdirektoratets praksis fastsættes bidraget normalt med virkning fra barnets fødsel eller fra den ændring i barnets situation, som kan begrunde fastsættelsen af bidraget (sædvanligvis ophør af forsørgelsen af barnet eller af forældrenes fælles økonomi, forældrenes samlivsophævelse, barnets skift af opholdssted, etablering af lovlig pleje for barnet eller tredjemands overtagelse af forsørgelsen), hvis begæringen indgives i nogenlunde nær kontinuitet heraf. Dette skyldes, at der i almindelighed skal være forløbet ganske lang tid, før den af forældrene, som forsømmer sin forsørgelsespligt over barnet, kan regne med ikke at skulle betale bidrag for den forløbne tid.
Såfremt ansøgeren på et tidligere tidspunkt har været særlig tilskyndet til at indgive ansøgning, stilles der strengere krav til ansøgningstidspunktet.
Fremkommer begæringen pludseligt og uden påviselig forbindelse med en relevant ændring i barnets situation, f.eks. efter langvarig samlivsophævelse, vil bidraget normalt først blive fastsat med virkning fra den dag, hvor den bidragspligtige blev gjort bekendt med begæringen om bidragsfastsættelse, eller fra ansøgningen.
I situationer, hvor den berettigede - i stedet for at indgive ansøgning i nogenlunde nær kontinuitet med en af de ovennævnte relevante ændringer i barnets situation - med rimelighed kan afvente en senere begivenhed uden derved hos den forpligtede at skabe en berettiget forventning om ikke at skulle betale bidrag i den mellemliggende periode, fastsættes bidrag dog med virkning fra den førstnævnte begivenhed, hvis ansøgning indgives umiddelbart efter den senere begivenhed. Der udvises dog tilbageholdenhed med at fastsætte bidrag fra den første relevante ændring i barnets situation, hvis ansøgning først indgives mere end 1 år efter den.
Det fremgår af sagen, at (A) og (barnet) fraflyttede det tidligere fælles hjem i oktober 1988, og at (A) først søgte om fastsættelse af bidrag i skrivelse af 18. december 1990.
Civilretsdirektoratet har således under hensyn til oplysningerne om tidspunktet for samlivsophævelsen og tidspunktet for (A's) ansøgning om fastsættelse af bidrag, ikke fundet grundlag for at pålægge (B) at betale bidrag fra et tidligere tidspunkt end den 18. december 1990."
Herefter klagede A til mig, idet A anførte, at børnelovens § 16, stk. 2, indebærer, at der uden videre kan pålægges bidrag indtil et år forud for begæringens fremsættelse. Alene et begyndelsestidspunkt, der ligger endnu længere tilbage, måtte finde sin begrundelse i særlige forhold.
I et brev til A udtalte jeg følgende:
"Myndighedernes afgørelse om ikke at fastsætte børnebidrag forud for ansøgningstidspunktet den 18. december 1990 er truffet i medfør af børnelovens § 16, som har følgende ordlyd:
"Overøvrigheden kan til enhver tid ændre et bidrag, når der forekommer grundet begæring herom. Bidrag, der er forfaldet før begæringens fremsættelse, kan dog kun ændres, når ganske særlige omstændigheder foreligger.
Stk. 2. Bidrag kan kun, når særlige grunde taler derfor, pålægges for en tid, der ligger mere end 1 år forud for begæringens fremsættelse."
Bidrag fastsættes normalt alene med virkning for fremtiden. Det fremgår dog af bestemmelsens stk. 2, at bidrag kan pålægges med virkning indtil 1 år forud for begæringen, og - når særlige grunde taler derfor - mere end 1 år forud for begæringen. Det er myndighedernes praksis i almindelighed at fastsætte bidrag med virkning indtil 1 år forud for begæringens fremsættelse. Det er dog en betingelse, at begæringen indgives i nogenlunde nær kontinuitet med den begivenhed, der betinger bidragsfastsættelsen, her samlivsophævelsen mellem Dem og (B).
Praksis hviler på det synspunkt, at når der er gået længere tid fra den bidragsbegrundende begivenhed til begæringens indgivelse, har den bidragspligtige - på grund af den bidragsberettigedes passivitet - rimelig grund til at forvente, at bidrag ikke ønskes fastsat.
Den nævnte praksis har jeg tidligere haft lejlighed til at tage stilling til og ikke fundet grundlag for at kritisere.
Det er uomtvistet, at De først indgav begæring om fastsættelse af børnebidrag ca. 2 år efter, at samlivet blev ophævet. Deres begæring om fastsættelse af bidrag blev således ikke indgivet i nogenlunde nær kontinuitet til den bidragsbegrundende begivenhed. Myndighedernes afgørelse om, at børnebidraget først kunne pålægges med virkning fra ansøgningstidspunktet ligger således inden for rammerne af den citerede lovbestemmelse og den omtalte administrative praksis vedrørende begyndelsestidspunktet for børnebidrag.
Bestemmelsen i myndighedslovens § 16, stk. 2, medfører ikke - således som De anfører - en forpligtelse for myndighederne til i alle tilfælde at fastsætte et begyndelsestidspunkt for børnebidrag, der ligger forud for ansøgningstidspunktet. Hvorvidt myndighederne i den konkrete sag finder grundlag for at pålægge børnebidrag med tilbagevirkende kraft, beror, som bestemmelsen er affattet, på en skønsmæssigt præget vurdering. En sådan vurdering kan jeg efter de regler, der gælder for min virksomhed, ikke kritisere, medmindre der foreligger særlige omstændigheder.
Ved min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet sådanne omstændigheder, at jeg har grundlag for at kritisere myndighedernes afgørelser om ikke at fastsætte bidrag med tilbagevirkende kraft for en periode forud for ansøgningstidspunktet den 18. december 1990."