En række lettershop-virksomheder klagede over, at Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet havde besluttet at etablere og drive et kuverteringsbureau (lettershop-virksomhed).
Af sagen fremgik, at Post- og Telegrafvæsenet på et møde den 16. august 1989 med repræsentanter for en række lettershop-virksomheder redegjorde for postvæsenets planer om at starte et pilotprojekt med lettershop-virksomhed i Ålborg.
De opgaver, som udføres af en lettershop-virksomhed (et kuverteringsbureau), består i afhentning af materiale til postforsendelse hos kunderne, nedlægning af materialet i konvolutter, adressering, sortering, samt aflevering af masseforsendelserne på de lokale posthuse.
Efter mødet anmodede et større antal virksomhedsrepræsentanter i en skrivelse af 22. august 1989 Kommunikationsministeriet om at undlade at gennemføre pilotprojektet. Repræsentanterne anførte, at der ikke var kapacitet på markedet til yderligere virksomheder inden for branchen. Endvidere var det repræsentanternes opfattelse, at en sådan etablering ikke burde ske med dækning af et eventuelt underskud fra statskassen, ligesom repræsentanterne fandt det betænkeligt, at Post- og Telegrafvæsenet på denne måde udnyttede kendskabet til potentielle kunder og derved påførte de allerede eksisterende lettershop-virksomheder urimelig konkurrence.
Kommunikationsministeren svarede i en skrivelse af 5. september 1989, at lettershop-virksomhed var et naturligt led i postvæsenets virksomhed, og at pilotprojektet ville vise, om der var marked for flere lettershop-virksomheder, som i givet fald skulle fungere uden subsidier af økonomisk eller anden art.
Skrivelsen var bilagt et notat om pilotprojektet. Om hjemlen til at starte en lettershop-virksomhed hedder det i notatet:
"Postvæsenet har juridisk og forvaltningsmæssig baggrund for at gå ind i dette område, idet det af postlovens paragraf 3, stk. 1 fremgår, at Postvæsenet kan udføre andre opgaver, der kan indgå som et naturligt led i Postvæsenets virksomhed efter nærmere bemyndigelse af Ministeren, hvilket er sket i bekendtgørelse om benyttelse af Postvæsenet, paragraf 2, stk. 1."
I en skrivelse af 24. september 1989, bilagt et notat, konkretiserede en advokat for gruppen af lettershop-virksomheder klagepunkterne. Om Post- og Telegrafvæsenets hjemmel for at etablere lettershop-virksomhed gjorde han gældende, at en sådan virksomhed ikke kunne anses for hjemlet i postloven. Advokaten anførte videre, at beslutningen om etableringen af pilotprojektet, som var truffet af Post- og Telegrafvæsenet i overensstemmelse med reglerne i bekendtgørelse nr. 10 af 5. januar 1989 om benyttelse af postvæsenet, var ugyldig, da en sådan beslutning alene kan træffes af kommunikationsministeren. Endvidere mente advokaten, at etablering og drift af en lettershop-virksomhed ville medføre brud på postlovens § 12, idet oplysninger om kunder m.v. på lovstridig måde ville blive videregivet mellem almindelige postkontorer og lettershop-virksomheden.
I en skrivelse af 3. oktober 1989 besvarede kommunikationsministeren advokatens brev og fastholdt, at Post- og Telegrafvæsenets beslutning om at starte pilotprojektet var gyldig og i fuld overensstemmelse med reglerne i postloven.
I udtalelsen til mig anførte Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet, at lettershop-virksomheden var etableret med hjemmel i en gyldig bekendtgørelse, at bestemmelsen i postlovens § 3 gav kommunikationsministeren bemyndigelse til at tage nye opgaver som denne op, og at der ikke ville ske en lovstridig udveksling af oplysninger mellem medarbejderne i lettershop-virksomheden og postvæsenets øvrige medarbejdere.
Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet har senere telefonisk oplyst, at pilotprojektet er etableret inden for de økonomiske rammer i driftsbudgettet, og altså uden særskilt bevilling på finansloven.
I et brev til klagerne udtalte jeg følgende:
"Når en forvaltningsvirksomhed ønsker at stille en ny ydelse til rådighed for borgerne eller på anden måde tage nye opgaver op, er det afgørende for bedømmelsen af, hvorvidt dette lovligt kan ske, om der fra lovgivningsmagtens side er givet bemyndigelse hertil.
Der gælder således et krav om hjemmel i lov ikke blot for forvaltningens afgørelser, som fastlægger borgernes retsposition, men også for de forskellige typer af ydelser (eller driftsvirksomhed), som forvaltningen stiller til rådighed for borgerne.
Om forvaltningens adgang til at stille nye ydelser til rådighed uden lovbemyndigelse skriver Bent Christensen i "Forvaltningsret. Forvaltningens opgaver og organisation", s.69, bl.a. følgende:
" ... Kan forvaltningen på egen hånd, altså uden bemyndigelse fra lovgivningsmagten, stille en utvivlsomt ny ydelse til rådighed, når blot der enten er plads inden for de bevillingsmæssige rammer, eller der er en sådan efterspørgsel efter ydelsen, at modtagerne er villige til ved betaling at dække omkostningerne?
Svaret bør være nej. Offentlige ydelser, særligt tjenesteydelserne, har fået en sådan betydning for alle i vort samfund, at beslutninger om at stille endnu en ydelse til rådighed bør træffes af lovgivningsmagten."
Efter min opfattelse er den i sagen omhandlede lettershop-virksomhed en sådan opgave, som efter sin art kræver lovhjemmel, uanset om den kan udføres inden for de givne bevillingsmæssige rammer.
Spørgsmålet er herefter, om Folketinget i postlovens § 3, stk. 1, har givet kommunikationsministeren den fornødne bemyndigelse til at etablere (eksempelvis) lettershop-virksomhed.
Postlovens § 3, stk. 1, har følgende indhold:
"§ 3.
Stk. 1. Kommunikationsministeren kan fastsætte regler om, at postvæsenet besørger småpakker, omdeler adresseløse forsendelser, forsikrer forsendelser ud over den angivne værdi, opkræver pengebeløb ved udlevering af brevforsendelser og pakker, indkasserer fordringer samt udfører andre opgaver, der kan indgå som et naturligt led i postvæsenets virksomhed."
Det fremgår af bestemmelsen, at kommunikationsministeren ikke alene kan udvide den virksomhed, som postvæsenet allerede udfører, men også tage helt nye (andre) opgaver op, hvis de "kan indgå som et naturligt led i postvæsenets virksomhed". Forarbejderne til § 3 omtaler ikke, hvilke andre opgaver der kan blive tale om, og forsøger heller ikke på anden måde at præcisere udtrykket "naturligt led i".
Postvæsenets bestående virksomhed er beskrevet i postlovens § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, som har følgende indhold:
"Postvæsenets virksomhed
- 1. Postvæsenet skal besørge:
1) adresserede breve og blindeforsendelser (brevforsendelser)
2) adresserede pakker og
3) dag-, uge- og månedsblade samt tidsskrifter.
...
- 2, Postvæsenet skal udføre postgiroforretninger samt besørge postanvisninger.
..."
Således som bemyndigelsen i postlovens § 3, sidste led, er udformet - sammenholdt med de øvrige ganske forskelligartede typer opgaver, som postvæsenet udfører i henhold til lovens §§ 1-3 - må jeg lægge til grund, at Folketinget herved har givet kommunikationsministeren bemyndigelse til inden for ret vide rammer at udvide området for postvæsenets virksomhed.
Om end lettershop-virksomhed - bl.a. fordi postvæsenet involveres i forsendelsesprocessen på et tidligere tidspunkt end ellers - har en noget anden karakter end de øvrige postopgaver, finder jeg på baggrund af det anførte ikke at have tilstrækkeligt grundlag for kritik af, at postvæsenet etablerede denne form for virksomhed. Jeg har herved også tillagt det betydning, at der er tale om en serviceydelse, hvor kravene til hjemmelsgrundlagets klarhed ikke er så store som ved myndighedsudøvelse.
De har yderligere rejst det principielle spørgsmål, om beslutningsprocessen ved etablering af pilotprojektet er i overensstemmelse med postloven.
Af postlovens § 3, som er citeret ovenfor, fremgår det, at kommunikationsministeren kan fastsætte regler om de opgaver, som Post- og Telegrafvæsenet kan udføre.
De nærmere regler er fastsat i bekendtgørelse nr. 10 af 5. januar 1989 om benyttelse af postvæsenet. Bekendtgørelsens § 2 har følgende ordlyd:
"Kap. 1. Postvæsenets virksomhed
...
Efter bestemmelserne i postlovens § 3 udføres:
1) besørgelse af adresseløse forsendelser og
2) postopkrævning på brevforsendelser og pakker,
Stk. 2. Postvæsenet kan endvidere udføre:
1) opgaver for andre offentlige myndigheder og koncessionerede virksomheder m.v. og
2) opgaver, som kan indgå som et naturligt led i Postvæsenets virksomhed.
Stk. 3. De nærmere vilkår for de opgaver, der er nævnt i stk. 2, fastsættes af P&T."
Kommunikationsministeren har således i realiteten delegeret kompetencen til at træffe afgørelse om udførelse af nye opgaver og de nærmere vilkår herfor til Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet. En sådan intern kompetencedelegation inden for hierarkisk opbyggede forvaltningsmyndigheder vil lovligt kunne ske, også uden udtrykkelig lovbemyndigelse hertil, såfremt praktiske og arbejdsmæssige hensyn til opgavens art gør det nødvendigt.
På den baggrund - og da kommunikationsministeren i øvrigt i skrivelser af 5. september 1989 og 3. oktober 1989 til Dem har givet udtryk for sin tilslutning til projektet - finder jeg ikke grundlag for kritik af Post-og Telegrafvæsenets eller Kommunikationsministeriets handlemåde vedrørende etablering af lettershop-virksomheden.
De har endvidere gjort gældende, at postvæsenets lettershop-virksomhed påfører de private lettershop-virksomheder urimelig konkurrence, idet postvæsenets øvrige medarbejdere i strid med reglen i postlovens § 12 vil udlevere fortrolige oplysninger om potentielle kunder til lettershop-virksomheden.
Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet har imidlertid i sin udtalelse til mig understreget, at lettershop-virksomheden ikke vil få adgang til fortrolige oplysninger eller anden viden, som Post- og Telegrafvæsenets øvrige medarbejdere har erhvervet sig.
Jeg gør i den forbindelse opmærksom på, at det i følge budgetvejledningens regler om statsvirksomheders indtægtsdækkede virksomhed er en betingelse, at virksomheden - bl.a. gennem prisfastsættelsen - ikke påfører private eller offentlige konkurrenter ubillig konkurrence.
På baggrund af de udtalelser om lettershop-virksomhedens etablering på markedsmæssige vilkår og organisatoriske adskillelse fra den øvrige del af postvæsenet, som kommunikationsministeren har afgivet i sagen, finder jeg ikke grundlag for at foretage videre vedrørende denne del af Deres klage."