A og B klagede over Trafikministeriets afslag på en ansøgning om aktindsigt i indkaldelser til og referater fra møder i bestyrelsen for Scandinavian Link A/S.
Af sagen fremgik det, at Scandinavian Link A/S blev etableret i 1986 som en del af et fælles nordisk konsortium. Konsortiet var etableret af en kreds af større nordiske industrivirksomheder og banker. Konsortiet bestod af fire nationale selskaber. Ifølge selskabets årsrapport for 1991 var aktionærerne i det danske selskab bl.a. Den Danske Bank, Unibank, Carlsberg, ØK, m.fl. Til konsortiet var knyttet et sekretariat med adresse i København. Konsortiets formål var ifølge årsrapporterne at udøve lobbyvirksomhed for at få forbedret transportforbindelserne mellem Norden og kontinentet. Konsortiet udarbejdede forslag og konsekvensanalyser og fremlagde denne dokumentation for politikere og myndigheder for derved at påvirke beslutningsprocessen i den ønskede retning. Blandt selskabets hovedformål var en fast Øresundsforbindelse samt en fast forbindelse over Femern-Bælt mellem Rødby og Puttgarden.
I brev af 2. juni 1986 rettede Scandinavian Link A/S henvendelse til den daværende trafikminister med ønske om "...at få stillet generaldirektør ... (i DSB) til rådighed".
Ved brev af 18. juni 1986 til formanden for Dansk Metalarbejderforbund, der repræsenterede Scandinavian Link A/S, gav den daværende trafikminister tilsagn om, at et par af ministeriets embedsmænd kunne deltage i arbejdet i bestyrelsen for Scandinavian Link A/S. I brevet af 18. juni 1986 anførte ministeren følgende:
"Det blev under vort møde forleden drøftet, om der kunne etableres et tættere samarbejde mellem ministeriet for offentlige arbejder og bestyrelsen for Scandinavian Link, og jeg lovede at overveje dette nærmere.
Jeg er positiv overfor tanken og mener også, at vi må kunne finde en rimelig løsning. Problemet består naturligvis i, at de embedsmænd, Scandinavian Link kan have fordel af at samarbejde med, er de selvsamme embedsmænd, som vil være de nærmeste rådgivere for trafikministeren og regeringen, den dag Scandinavian Link kommer med sine endelige forslag.
Det må derfor være en forudsætning, at der ikke bliver tale om egentlige bestyrelsesposter til embedsmænd med det ansvar dette giver til også at varetage selskabets interesser, hvor disse ikke måtte være sammenfaldende med statens.
Jeg vil derfor foreslå, at samarbejdet sker på den måde, at et par af ministeriets topembedsmænd deltager i arbejdet i bestyrelsen uden at være medlemmer af denne. Jeg foreslår, at generaldirektør ... (i DSB) og planlægningschef ... (i Trafikministeriet) deltager.
Når jeg får fornøjelse af at gæste bestyrelsen i starten af næste måned, kan vi færdiggøre denne sag."
Fra 1986 til juli 1990 havde en repræsentant for DSB og en repræsentant for Trafikministeriets departement observatørstatus i bestyrelsen for Scandinavian Link Danmark A/S. I bestyrelsesmøderne deltog, så vidt det fremgår af de fremsendte sagsakter, forskellige repræsentanter for Trafikministeriet og DSB. Det fremgik ikke af sagen, hvorvidt DSB havde bibeholdt en observatørpost i bestyrelsen efter juli 1990. Af de fremsendte akter og en journaludskrift fremgik det, at Trafikministeriet havde oprettet en sag kaldet "Scandinavian Link", hvori foruden mødeindkaldelser og mødereferater andet materiale og korrespondance vedrørende Scandinavian Link var samlet.
Ved brev af 6. januar 1992 anmodede A og B Trafikministeriet om aktindsigt i følgende dokumenter:
"...
1.Brev fra Scandinavian Link, Industriens Hus, H.C. Andersens Boulevard 18, 1553 København V i 1986 eller 1987 til daværende minister for offentlige arbejder, (C) med anmodning om at få observatører fra ministeriet i Scandinavian Links bestyrelse.
Ministeriets planlægningschef, ... og DSB's generaldirektør, ... blev udpeget.
2.Svaret fra Ministeriet for offentlige arbejder til Scandinavian Link vedrørende spørgsmålet nævnt i pkt. 1.
3.Samtlige indkaldelser til og samtlige referater fra møder i Scandinavian Links bestyrelse. Indkaldelser og referater formodes tilgået Ministeriet for offentlige arbejder/Trafikministeriet fra Scandinavian Link grundet ministeriets observatører i bestyrelsen."
Den 13. januar 1992 imødekom Trafikministeriet A's og B's anmodning om aktindsigt i de under punkt 1 og 2 i brevet af 6. januar 1992 nævnte dokumenter, men afslog anmodningen om aktindsigt i de under punkt 3 nævnte mødeindkaldelser og bestyrelsesreferater. Trafikministeriet begrundede afslaget således:
"...
For så vidt angår Deres anmodning om aktindsigt vedrørende indkaldelser til og referater fra møder i Scandinavian Links bestyrelse skal oplyses, at disse er sendt til de pågældende i deres egenskab af observatører, og således ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt, jf. lovens § 1, stk. 1, hvorfor anmodningen ikke kan imødekommes vedrørende disse dokumenter."
Ved brev af 16. april 1992 anmodede A og B Trafikministeriet om at oplyse, hvorvidt de nævnte mødeindkaldelser og mødereferater fandtes og var journaliseret i ministeriet.
Den 28. april 1992 besvarede Trafikministeriet A's og B's brev af 16. april 1992 og oplyste i denne forbindelse bl.a. følgende:
"...
Som tidligere oplyst har Trafikministeriets departement tidligere været repræsenteret i nævnte bestyrelse ved observatør, idet vedkommende har modtaget indkaldelse til og referater fra møderne i denne egenskab. Dette indebærer, at disse dokumenter ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt, jf. nævnte brev.
Ministeriet er alene i besiddelse af enkelte dokumenter af nævnte karakter, nemlig i det omfang disse ved en fejltagelse er journaliseret i ministeriet."
I klagen til mig anførte A og B bl.a. følgende:
"...
1.Er det rimeligt, at ministeriet ikke imødekommer vores anmodning om aktindsigt under henvisning til, at der ikke er tale om virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning?
Det er vores opfattelse, at der er tale om en virksomhed udøvet af offentlig forvaltning: Ministeriet har en journal med titlen Scandinavian Link. Her journaliseres dokumenter vedrørende Projektet Scandinavian Link (...). Ministeriet må således arbejde med det emne, som Scandinavian Link Danmark arbejder for. Ministeren udpeger observatører til Scandinavian Link Danmarks bestyrelse (...). I bestyrelsens møder deltager forskellige personer fra ministeriet alt afhængig af, hvilke emner, der behandles. Scandinavian Link Danmarks motivation for at have embedsmænd som observatører i bestyrelsen er at præge de pågældende. Embedsmændenes motivation er at få Scandinavian Link sporet ind på den officielle danske trafikpolitik. (...). Én af embedsmændene fortæller fortrolige oplysninger fra ministeriet på et af møderne i Scandinavian Link Danmarks møder. Det fremgår af TV-Aktuelt den 4. marts 1991.
På denne baggrund er det vores opfattelse, at der er tale om offentlig virksomhed. Embedsmændenes deltagelse i bestyrelsesmøderne er en del af ministeriets sagsbehandling.
2.Kan ministeriet afvise at udlevere indgående post, som forefindes i ministeriet og er journaliseret der, omend det idag skønnes at være journaliseret ved en fejltagelse?
Det er vores opfattelse, at ministeriet i sin tid har foretaget et skøn over, hvorvidt de pågældende dokumenter skulle journaliseres. Ministeriet har på daværende tidspunkt vurderet dokumenterne egnede til journalisering.
Derfor udleverer ministeriet også i vinteren 1990/91 de pågældende dokumenter til journalist på TV-Aktuelt, (D), da denne - med lov om offentlighed i forvaltning - anmoder herom.
Da vi så anmoder om aktindsigt i januar 1992 foretager ministeriet et nyt skøn, og vurderer nu, at de pågældende dokumenter i sin tid blev journaliseret ved en fejltagelse.
Vi stiller os uforstående overfor, at ministeriet på ét tidspunkt kan foretage et skøn, hvor de pågældende dokumenter vurderes egnede til journalisering, og så senere kan foretage et nyt skøn, hvorefter dokumenterne vurderes at være journaliseret ved en fejltagelse."
I udtalelse af 18. juni 1992 i anledning af A's og B's klage anførte Trafikministeriet bl.a. følgende:
"...
Dokumenter vedrørende bestyrelsesarbejdet er ikke sendt til Trafikministeriet, men medarbejdere i ministeriet i deres egenskab af observatører i bestyrelsen, hvorfor disse dokumenter (efter ministeriets opfattelse) ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt, hvorved bemærkes, at der i aktieselskabsloven er indeholdt forbud for bestyrelsesmedlemmer m.fl. mod ubeføjet at røbe, hvad de under udførelsen af deres hverv har fået kendskab til.
Det skal oplyses, at et antal af nævnte dokumenter er journaliseret i ministeriet, hvilket er sket ved en fejltagelse.
En forudsætning for aktindsigt efter offentlighedsloven er, at der er tale om dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Denne forudsætning er efter Trafikministeriets opfattelse ikke opfyldt, hvorfor anmodningen om aktindsigt er afslået.
..."
I en skrivelse til A og B udtalte jeg herefter følgende:
"1. § 4, stk. 1, i offentlighedsloven.
Lov om offentlighed i forvaltningen har bl.a. følgende bestemmelse i § 4, stk. 1:
"Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed..."
Trafikministeriet har gjort gældende, at dokumenterne vedrørende bestyrelsesarbejdet ikke blev sendt til Trafikministeriet, men personligt til medarbejdere i ministeriet i deres egenskab af observatører i bestyrelsen.
Det er således Trafikministeriets opfattelse, at de i sagen omhandlede dokumenter ikke er indgået til eller oprettet af ministeriet som et led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med ministeriets virksomhed.
- Personlig post contra breve til myndigheden.
I tilfælde, hvor ansatte i en offentlig myndighed modtager post, der ikke har tilknytning til deres ansættelse i myndigheden, men alene af praktiske hensyn er adresseret til myndigheden, er denne post ikke omfattet af retten til aktindsigt. Sådan post er ikke indgået til forvaltningsmyndigheden som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med myndighedens virksomhed, jf. § 4, stk. 1.
I den foreliggende sag har Trafikministeriet i 1986 accepteret Scandinavian Link A/S' tilbud om, at ledende medarbejdere fra ministeriet kunne deltage i bestyrelsesmøder i selskabet som observatører. Trafikministeriet må antages at have haft en interesse i at holde sig informeret om Scandinavian Links arbejde og modtage informationer m.v. fra selskabet. Det bemærkes, at Scandinavian Links interesseområde er sammenfaldende med et af Trafikministeriets kerneområder.
På denne baggrund må jeg som udgangspunkt lægge til grund, at Trafikministeriet indvilligede i, at nogle ledende medarbejdere fik observatørposter i bestyrelsen med henblik på, at de pågældende medarbejdere kunne modtage informationer til brug for arbejdet i ministeriet. Det er efter min opfattelse - som udgangspunkt - ikke særligt nærliggende at betragte forholdet således, at referater fra bestyrelsesmøder m.v. er tilsendt de pågældende medarbejdere som "personlig post". Det bemærkes, at det var en forudsætning for Trafikministeriet ved indgåelsen af aftalen om observatørposterne, at embedsmændene ikke skulle have egentlige bestyrelsesposter, med det ansvar dette giver til også at varetage selskabets interesser, hvor disse ikke måtte være sammenfaldende med statens, jf. trafikministerens brev af 18. juli 1986 til Scandinavian Link A/S.
En række øvrige forhold taler imod at betragte dokumenterne vedrørende bestyrelsesarbejdet i Scandinavian Link som tilsendt de pågældende personligt.
- Så vidt det fremgår af sagens akter, er mødeindkaldelser og mødereferaterne ikke stilet til bestemte personer.
- Jeg må gå ud fra, at de mødeindkaldelser og mødereferater, der er journaliseret og indgået i Trafikministeriets Scandinavian Link-sag, har været tilgængelige for en række af Trafikministeriets medarbejdere.
- Observatørposterne blev ikke, i hvert fald ikke konsekvent, betragtet som personlige. Der var efter det oplyste i hvert fald to forskellige medarbejdere fra Trafikministeriets departement, som deltog i møderne.
Efter en samlet vurdering af disse momenter er det min opfattelse, at dokumenterne vedrørende bestyrelsesarbejdet ikke kan betragtes som tilsendt de pågældende medarbejdere personligt.
- Dokumenter som er led i administrativ sagsbehandling.
I bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1985/1986, tillæg A, sp. 210) anføres følgende om betingelserne for, at et dokument kan anses som værende undergivet administrativ sagsbehandling:
"...
Uden for falder således dokumenter, der blot modtages til "opbevaring" (f.eks. i Rigsarkivet) eller alene undergives "ren teknisk" eller lignende bearbejdning (stempling, legalisering o.l.). Tilsvarende gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse, når disse ikke indgår som element i myndighedens afgørelsesgrundlag.
Uden for falder endvidere andet "papirmateriale" som f.eks. undervisningsmateriale, kort, bøger, brochurer, selv om det produceres eller anvendes af offentlige myndigheder. Indgår et sådant materiale derimod f.eks. i en klagesag over den pågældende myndighed, vil det normalt på det grundlag blive omfattet af retten til aktindsigt i den pågældende klagesag.
Om dokumentbegrebets nærmere afgrænsning henvises til bemærkninger til §§ 5-6, samt til udvalgets overvejelser s. 160 ff i betænkningen."
I betænkningen 857/1978 s. 160 anføres bl.a. følgende om hvilke dokumenter, der bør være omfattet af loven:
"...
For det første må bestemmelsen - ligesom loven i almindelighed - antages at bygge på en forudsætning om, at dokumenter kun bliver undergivet aktindsigt efter loven, såfremt de modtages af eller afsendes fra en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Med denne begrænsning af lovens rækkevidde har det navnlig været tanken at afskære aktindsigt med hensyn til dokumenter, der blot opbevares eller befordres af en forvaltningsmyndighed eller alene gøres til genstand for en teknisk bearbejdning af myndigheden. Det gælder således også for egentlige dokumenter, at de skal have karakter af aktstykker for at blive omfattet af loven, sml. ovenfor under 1 om det beslægtede problem med hensyn til andre genstande end skriftstykker i traditionel forstand.
At eksempelvis dokumenter, der af private indleveres til postbesørgelse hos postvæsenet, ikke bør være omfattet af loven, er da også efter udvalgets opfattelse indlysende. Det samme gælder imidlertid ligeledes dokumenter, der af private indleveres til opbevaring i det offentliges arkiver m.v. - ofte med klausuler om hemmeligholdelse i en kortere eller længere årrække. Såfremt offentlighedsloven blev gjort anvendelig på private arkivalier, måtte det befrygtes, at indlevering af sådanne dokumenter i en række tilfælde ville blive undladt til skade navnlig for forskningen. Heller ikke i tilfælde, hvor dokumenter alene indleveres til forvaltningsmyndigheder med henblik på en teknisk eller anden dermed ligestillet bearbejdning, såsom stempling, legalisering o.lign., bør de være undergivet aktindsigt..."
Ombudsmanden har i en sag, der er refereret i ombudsmandens beretning 1971, s. 65, taget stilling til, hvorvidt dokumenter i en konkret sag kunne anses for at have været undergivet administrativ sagsbehandling. Sagen vedrørte regnskaber for Landbrugets Finanseringsfond, som havde passeret Landbrugsministeriet i forbindelse med fremsendelse til revisionsdepartementet. Det var Landbrugsministeriets opfattelse, at ministeriet blot havde formidlet, at det af statsrevisorerne begærede regnskabsmateriale blev videreekspederet til revisionsdepartementet, og at dokumenterne således ikke havde været underkastet en egentlig sagsbehandling i ministeriet. Regnskaberne havde beroet i Landbrugsministeriet i nogle dage, uanset at landbrugsministeren havde givet ordre om, at sagen omgående skulle tilbagesendes til Landbrugets Finansieringsfond. Ombudsmanden udtalte, at det efter hans opfattelse var tvivlsomt, om de omhandlede dokumenter ikke havde været til behandling i Landbrugsministeriet.
På baggrund af forarbejderne til bestemmelsen må det efter min opfattelse lægges til grund, at den nævnte passus i § 4, stk. 1 - om at dokumenterne skal være indgået til myndigheden "som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed" - kun udeholder dokumenter, som ikke er indgået i myndighedens afgørelsesgrundlag, og som ikke i øvrigt (når der ikke træffes afgørelse) er tillagt betydning for myndighedens virksomhed på området. Det skal med andre ord typisk være dokumenter, hvis indhold er myndighedens almindelige, løbende virksomhed helt uvedkommende.
Da Trafikministeriet i det foreliggende tilfælde gennem en årrække på systematisk måde har modtaget og opbevaret de omhandlede dokumenter sammen med andet materiale vedrørende Scandinavian Link Konsortiet, og da der er tale om informationer, som naturligt henhører under ministeriets forretningsområde, jf. ovenfor, er det min opfattelse, at aktindsigt ikke kan nægtes under henvisning til forbeholdet i § 4, stk. 1, første led. Den systematiske opbevaring af dokumenterne må efter min mening ses som udtryk for, at dokumenterne er tillagt betydning for ministeriets løbende virksomhed på området.
- Aktieselskabslovens tavshedspligtbestemmelse.
Trafikministeriet har endvidere i udtalelsen til mig bemærket, at der i aktieselskabsloven er indeholdt forbud for bestyrelsesmedlemmer m.fl. mod ubeføjet at røbe, hvad de under udførelsen af deres hverv har fået kendskab til.
Offentlighedsloven har følgende bestemmelse i § 14 om begrænsning af adgangen til aktindsigt på grund af tavshedspligtbestemmelser:
"§ 14: Pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. Det gælder ikke, for så vidt angår den almindelige tavshedspligt efter straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen."
Denne bestemmelse begrænser pligten til at meddele aktindsigt i det omfang, de pågældende dokumenter indeholder oplysninger, der er undergivet tavshedspligt efter særlige tavshedspligtforskrifter for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv.
Aktieselskabsloven har bl.a. følgende bestemmelse i § 160, stk. 1:
"...
På samme måde straffes bestyrelsesmedlemmer, direktører, medlemmer af repræsentantskabet, revisorer og granskningsmænd, samt deres suppleanter, dersom de ubeføjet røber, hvad de under udøvelsen af deres hverv har fået kundskab om."
Tavshedspligtbestemmelsen i aktieselskabslovens § 160 kan efter min opfattelse ikke betegnes som en særlig bestemmelse om tavshedspligt for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. Deltagelse i bestyrelsesarbejdet i et aktieselskab er i almindelighed ikke et offentligt hverv, og aktieselskabslovens tavshedspligtbestemmelse kan derfor ikke betragtes som en bestemmelse omfattet af offentlighedslovens § 14.
Sammenfattende er det herefter min opfattelse, at Trafikministeriet ikke - med de anførte begrundelser - har kunnet meddele Dem afslag på Deres begæring om aktindsigt. Jeg har henstillet til Trafikministeriet at overveje sagen på ny og træffe en ny afgørelse.
..."
Trafikministeriet meddelte mig i en efterfølgende skrivelse, at ministeriet havde givet klagerne aktindsigt i de pågældende dokumenter.
Jeg tog det oplyste til efterretning.
Note:
(*1) Jf. FOB 1971, s. 65