A klagede over, at Socialministeriet havde afslået hans begæring om aktindsigt i dokumenter vedrørende den selvejende institution B.
Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at A havde deltaget aktivt i et forsøgsprojekt ved institutionen B indtil september 1989. Siden havde han ikke været på institutionen.
I skrivelse af 13. marts 1991 anmodede A Arbejdsministeriet om aktindsigt i den selvejende institution B's ansøgning om tilskud fra Den Europæiske Socialfond. I ansøgningen henviste A til, at han "er livsvarigt medlem, d.v.s. bruger af forsøgsprojektet (B)". Ansøgningen blev oversendt til Socialministeriet, som i skrivelse af 11. april 1991 afslog anmodningen under henvisning til, at "(A) kun med mandat fra bestyrelsen kan betragtes som "part" i forvaltningslovens forstand, jf. § 9. Anmeldere, forurettede, vidner mv. vil normalt ikke kunne opfylde lovens krav."
Denne afgørelse indbragte A for mig, og jeg indhentede i den anledning en udtalelse fra Socialministeriet. Jeg bad ministeriet udtale sig om, "hvorvidt spørgsmålet om aktindsigt i den nævnte socialfondsansøgning for B skal bedømmes efter offentlighedslovens regler (hvor partsstatus ikke er en betingelse for opnåelse af aktindsigt) eller efter forvaltningslovens regler".
Socialministeriet svarede i skrivelse af 4. juni 1991. Ministeriet anførte følgende:
"Da (A) selv i sine breve til Socialministeriet opfatter sin retsstilling som livsvarigt medlem i (B) som værende identisk med partsstatus, har Socialministeriet i sit afslag af 11. april 1991 om aktindsigt alene henholdt sig til forvaltningslovens § 9.
Da forvaltningsloven ikke indeholder nogen definition af partsbegrebet, har man fra Socialministeriets side fulgt den fra den tidligere offentlighedslov og partsoffentlighedslov skabte praksis, hvorefter en person kun kan anses som part i en sag, når den pågældende har en væsentlig interesse i sagen og dens afgørelse. Med baggrund i sit tidligere medlemskab af den selvejende institution (B) kan (A) efter Socialministeriets opfattelse kun med bestyrelsens samtykke opnå en partsstatus i forvaltningslovens forstand.
I forbindelse med afslaget af 11. april 1991 om aktindsigt indgik der endvidere i Socialministeriets interne overvejelser, at den af klageren udbedte socialfondsansøgning måtte være omfattet dels af § 14, stk. 1, nr. 1 i forvaltningsloven, dels af § 10, stk. 1, nr. 3 i lov om offentlighed i forvaltningen, hvorefter dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, ikke er omfattet af retten til aktindsigt."
Socialministeriet anførte telefonisk under min behandling af sagen endvidere, at EF generelt havde pålagt ministeriet tavshedspligt i disse sager.
I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende:
"Forvaltningslovens regler om aktindsigt forudsætter, at ansøgeren kan betragtes som "part". Loven indeholder ikke en definition af partsbegrebet, men udtrykket skal forstås i overensstemmelse med det almindelige forvaltningsretlige partsbegreb, herunder den praksis, der med udgangspunkt i partsoffentlighedsloven og i kapitel 2 i offentlighedsloven af 1970 har udviklet sig med hensyn til indholdet heraf, jf. FT 1985/86, tillæg A, sp. 133.
Lovens partsbegreb omfatter ansøgere, klagere og andre, der har en væsentlig og individuel interesse i sagens afgørelse.
Det forhold, at De har været klient på (B), giver Dem ikke en sådan individuel interesse i Socialministeriets sag vedrørende indgivelse af ansøgning til Den Europæiske Socialfond om tilskud, at det kan bevirke, at De betragtes som part i denne sag. Jeg er derfor enig med Socialministeriet i, at De ikke var berettiget til aktindsigt i henhold til kapitel 4 i forvaltningsloven, idet dette regelsæt alene vedrører "partens" adgang til aktindsigt.
I øvrigt indgik dokumentet ikke i en sag, hvori en forvaltningsmyndighed havde eller skulle træffe afgørelse, jf. § 2, stk. 1, i forvaltningsloven. Også af denne grund var kapitel 4 i forvaltningsloven om partsaktindsigt irrelevant ved bedømmelsen af Deres begæring.
Ved siden af kapitel 4 i forvaltningsloven indeholder lov om offentlighed i forvaltningen regler om borgernes ret til aktindsigt. Lovens § 4 foreskriver, at enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Undtagelser fra aktindsigt kan alene gøres i henhold til de i offentlighedslovens §§ 7-14 nærmere opregnede undtagelser.
Indtil 1. juli 1991 indeholdt offentlighedsloven § 10, stk. 1, nr. 3 følgende bestemmelse:
"§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke:
...
3)Dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkning eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler.
..."
Sigtet med bestemmelsen, som endnu gjaldt, da Socialministeriet meddelte Dem afslag i skrivelsen af 11. april 1991, var at undgå, at udveksling af arbejdsdokumenter mellem forskellige myndigheder i EF-anliggender blev omfattet af adgangen til aktindsigt. Trods bestemmelsens generelle formulering antoges det, at den på baggrund af det forholdsvis snævre beskyttelsesbehov havde et begrænset anvendelsesområde, jf. Folketingets Ombudsmands beretning 1989, s. 197-199, ... samt s. 21-22 i John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 1992.
Deres begæring om aktindsigt vedrørte ansøgningen om tilskud fra Den Europæiske Socialfond. Ansøgningen blev udfærdiget af Socialministeriet med Arbejdsministeriet som eventuel beløbsmodtager. Det organ, til fordel for hvilket ansøgningen blev indgivet, blev angivet som "(B) ... (X) kommune og staten" med retlig status som "selvejende institution".
Realiteten bag ansøgningen var således, at den blev indgivet med henblik på at yde økonomisk støtte til (B), og at Socialministeriet for så vidt blot ekspederede og anbefalede ansøgningen.
Dokumentet vedrørte således tilskud til en selvejende institution og var ikke udvekslet som et led i det særlige EF-samarbejde mellem forskellige danske myndigheder. På denne baggrund finder jeg ikke, at § 10, stk. 1, nr. 3, indeholdt hjemmel til at undtage dokumentet fra aktindsigt.
Jeg har samtidig hermed gjort Socialministeriet bekendt med min opfattelse, samt henstillet til ministeriet, at ministeriet træffer en ny afgørelse med hensyn til Deres begæring om aktindsigt.
Det tilføjes, at jeg, som sagen foreligger for mig, ikke finder grundlag for at vurdere om hele dokumentet eller dele heraf har kunnet undtages fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til "rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til ... mellemfolkelige institutioner".
Socialministeriets skrivelse af 11. april 1991 indeholdt alene en stillingtagen til aktindsigtsanmodningen på grundlag af kapitel 4 i forvaltningsloven. Som anført ovenfor finder jeg ikke at kunne kritisere, at ministeriet ikke fandt, at Deres begæring var omfattet af denne lov.
Ministeriet har i udtalelsen til mig oplyst, at ministeriet i sine interne overvejelser også havde taget stilling til, om Deres ansøgning skulle imødekommes i henhold til offentlighedsloven.
I den anledning skal jeg udtale følgende:
Afgørelser om aktindsigt i henhold til offentlighedsloven betragtes som afgørelser i den forstand, forvaltningsloven anvender begrebet. Der er ingen tvivl om, at De måtte anses for part i relation til sagen om aktindsigt. Det følger heraf, at Socialministeriet i henhold til § 22 i forvaltningsloven var forpligtet til at begrunde afgørelsen i forhold til Dem.
Ministeriets skrivelse af 11. april 1991 indeholdt ingen bemærkninger om baggrunden for, at ministeriet afslog Deres aktindsigtsbegæring i henhold til offentlighedsloven, og var således ikke ledsaget af en begrundelse, der opfyldte kravene i forvaltningslovens § 24.
Dette forhold anser jeg for beklageligt.
Jeg har samtidig hermed gjort Socialministeriet bekendt med min opfattelse."
Ved skrivelse af 21. januar 1993 meddelte Socialministeriet mig, at A samme dag havde fået tilsendt kopi af socialfondsansøgningen.
Jeg meddelte Socialministeriet, at jeg herefter ikke foretog videre i sagen.
Note: (*1) Jf. FOB 1989, s. 197-199