Overblik #21

Folkeskolers afgørelsesvirksomhed

Når en elev bliver sendt uden for døren i en skoletime eller får at vide, at han ikke må løbe på gangene, træffes der ikke derved i juridisk forstand en afgørelse over for eleven. Men hvis det f.eks. besluttes at overflytte en elev til en anden skole, vil det være en afgørelse.

Hvis der træffes en afgørelse, medfører det efter forvaltningsloven en række rettigheder for både elev og forældre – f.eks. retten til at blive hørt, inden afgørelsen træffes. Derfor er det vigtigt, at skoler er opmærksomme på, om en beslutning er en afgørelse.

Hvis en skole ikke har overholdt forvaltningslovens regler, kan det betyde, at afgørelsen i sagen bliver forkert eller ugyldig, og at skolen må behandle sagen på ny.

Senest opdateret 31. marts 2020.
Oversigt over opdateringer findes i bunden af overblikket.

Overflytning af en elev til en anden skole var en afgørelse

Da en skole besluttede at overflytte en elev til en anden skole, fik elevens værge – en ældre bror – i første omgang besked om overflytningen telefonisk. Skolen var ikke opmærksom på, at den havde truffet en afgørelse. Derfor gik der flere ting galt i processen:

At skolens beslutning var en afgørelse, betød, at skolen skulle have partshørt eleven og hans værge i overensstemmelse med forvaltningslovens regler, inden afgørelsen blev truffet. Skolen skulle desuden have taget notat om telefonsamtalen med værgen, og i øvrigt skulle skolen løbende have været mere opmærksom på skriftligt at dokumentere de episoder med eleven, som den endte med at lægge vægt på, da afgørelsen blev truffet.

Afgørelsen skulle også have indeholdt en fyldestgørende begrundelse med henvisning til de retsregler, som afgørelsen var truffet efter. Ombudsmanden mente, at det i lyset af afgørelsens indgribende karakter havde været rigtigst at meddele afgørelsen skriftligt fra starten – eller i hvert fald meget hurtigt at bekræfte den mundtlige afgørelse skriftligt.

Samlet set mente ombudsmanden, at skolens behandling af sagen havde været meget beklagelig.

FOB 2015-19

1. Oversigt

Folkeskoler er forvaltningsmyndigheder og derfor omfattet af forvaltningsloven. Det er beskrevet nærmere i overblikkets afsnit 2.

Nogle af de beslutninger, som en skole træffer over for sine elever, er afgørelser i forvaltningslovens forstand. Hvornår en skole træffer en afgørelse, er behandlet i overblikkets afsnit 3.

Hvem der er part i sådanne afgørelsessager, er behandlet i afsnit 4.

Når en skole træffer en afgørelse, stiller forvaltningsloven en række grundlæggende krav til skolen. Nogle af de vigtigste krav er beskrevet i dette overblik.

Skolen skal være opmærksom på reglerne om notatpligt, ligesom skolen har pligt til at journalisere visse dokumenter. De nærmere regler om notatpligt og journalisering er behandlet i afsnit 5.

Skolen skal også inddrage elevens forældre, og i visse tilfælde eleven selv, ved at gøre dem bekendt med de faktiske oplysninger og eventuelle eksterne faglige vurderinger, der danner grundlag for en afgørelse, og ved at bede om deres bemærkninger, inden der træffes afgørelse. Retten til partshøring er beskrevet i afsnit 6.

Hvis eleven eller forældrene ikke får fuldt ud medhold i afgørelsen, skal afgørelsen indeholde en forklaring på den trufne afgørelse. Reglerne om begrundelse er beskrevet i afsnit 7.

Hvis en skole ikke har overholdt forvaltningslovens regler, kan det betyde, at afgørelsen i sagen bliver forkert eller ugyldig, og at skolen må behandle sagen på ny. Konsekvenserne af at tilsidesætte forvaltningslovens regler er behandlet i de enkelte generelle overblik i Myndighedsguiden. F.eks. er konsekvenserne ved manglende partshøring omtalt i afsnit 7 i overblikket om partshøring.

Overblik #9 om partshøring

Dette overblik angår folkeskoler, og de fleste af eksemplerne i overblikket drejer sig om folkeskoler. Der er dog også medtaget andre eksempler, i det omfang de forhold, som er behandlet i eksemplerne, er relevante for folkeskoler og også ville gøre sig gældende, hvis sagen havde handlet om en folkeskole. 

2. Folkeskoler er forvaltningsmyndigheder

Forvaltningslovens regler gælder som udgangspunkt for sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Det følger af forvaltningslovens § 2, stk. 1.

En folkeskole er en forvaltningsmyndighed, og reglerne i forvaltningsloven gælder derfor, når en folkeskole træffer afgørelser.

Private grundskoler er derimod ikke omfattet af forvaltningsloven. Derfor omfatter overblikket ikke disse skoler.

Der er indført særlige regler om inddragelse af privatskoleelever, inden skolen træffer beslutning om at udskrive (herunder bortvise) en elev. Se lov nr. 2063 af 21. december 2020 om ændring af bl.a. lov om friskoler og private grundskoler.

3. Hvornår træffer en skole en afgørelse?

En skoles beslutning behøver ikke at være betegnet som en afgørelse for at være omfattet af forvaltningslovens regler. Det afgørende for, om en skole træffer en afgørelse, er, om skolen ensidigt fastsætter, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

Det indgår i vurderingen, om beslutningen afslutter sagen eller blot er et skridt hen imod sagens endelige afslutning.

I tvivlstilfælde kan også betragtninger om, hvor indgribende betydning en beslutning har, og hvilket behov der for eleven og forældrene er for at være omfattet af forvaltningslovens rettigheder, indgå.

Overblik #4 om afgørelsesbegrebet

Den nærmere afgrænsning mellem afgørelsesvirksomhed og faktisk forvaltningsvirksomhed kan til tider være vanskelig. Det skyldes, at en skole træffer en lang række administrative beslutninger i forbindelse med udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed.

De fleste af de beslutninger, der træffes som led i den almindelige dagligdag på en skole, er ikke afgørelser, men faktisk forvaltningsvirksomhed. Dermed falder de uden for forvaltningslovens anvendelsesområde. Det gælder almindelige beslutninger om f.eks. indholdet af undervisningen, hvordan undervisningen skal foregå, og andre praktiske forhold i forbindelse med undervisningen.

Det samme gælder, når en elev f.eks. bliver irettesat for at løbe på gangene, bliver sendt uden for døren i resten af en undervisningstime eller sendes op på skolelederens kontor.

En skoles beslutning om klassedannelse anses tilsvarende ikke for at være en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Et forældrepar klagede til ombudsmanden over en folkeskoles beslutning om klassesammensætning. Ombudsmanden udtalte, at skolens beslutning om klassesammensætningen var omfattet af begrebet faktisk forvaltningsvirksomhed, og at skolens meddelelse om klassesammensætningen ikke var en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

FOB 2006.611

Beslutninger om karakterer er heller ikke omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. En ændring af en karakter i forbindelse med en klage er derimod en afgørelse. Se FOB 2008.360.

En beslutning om, hvilken skole et barn skal gå på, er en afgørelse. At udelukke en elev fra en skole – selv i et kort antal dage – er også en afgørelse. Det samme gælder en beslutning om at bortvise en elev fra skolen, ligesom en beslutning om en markant anderledes undervisningsform end den, der gives klassens øvrige elever, kan være en afgørelse.

En skole besluttede med kort varsel, at en elev ikke længere skulle undervises i sin klasse, men i stedet skulle modtage såkaldt midlertidig enkeltmandsundervisning i ti timer om ugen. Den midlertidige enkeltmandsundervisning skulle fortsætte, indtil der kunne findes et passende skoletilbud til drengen.

Efter ombudsmandens opfattelse var skolens brev til forældrene om etableringen af den midlertidige enkeltmandsundervisning af deres søn en afgørelse. Ombudsmanden lagde i den forbindelse bl.a. vægt på, at området var reguleret i en bekendtgørelse, at indholdet og formuleringen af skolens brev til elevens forældre var udtryk for en ensidig og endelig fastsættelse af elevens undervisningsform, og at undervisningsformen herefter ville være markant anderledes end hidtil.

FOB 2013-2

Se også FOB 2015-19 om en skoles afgørelse om at overflytte en elev til en anden skole. Sagen er bl.a. omtalt i overblikkets indledning.

4. Hvem er parter i en skoles afgørelsessag?

Forvaltningsloven giver parter en række rettigheder i forbindelse med en myndigheds behandling af afgørelsessager. Disse rettigheder omfatter bl.a. en ret til partshøring og begrundelse.

Når en skole træffer afgørelse vedrørende en elev, er det derfor vigtigt, at skolen holder sig for øje, hvem der er parter i sagen.

Partsbegrebet omfatter typisk den eller dem, som afgørelsen i en sag vil blive stilet til (adressaten). Men andre kan også være parter. Det afhænger af, om de kan anses for at have en væsentlig, individuel og retlig interesse i sagen og dens udfald.

Overblik #3 om partsbegrebet

Folkeskolers afgørelser drejer sig som udgangspunkt om børn under 18 år.

Mindreårige kan være parter i en afgørelsessag, på samme måde som de ville være, hvis de var fyldt 18 år. Men en mindreårigs partsbeføjelser skal som udgangspunkt udøves af den eller dem, som har forældremyndigheden over den mindreårige. Forældremyndighedsindehaveren har efter forældreansvarsloven adgang til at varetage barnets interesser og behov som legal partsrepræsentant.

Forældremyndighedsindehaverens adgang til at varetage barnets interesse og behov som legal partsrepræsentant må ikke forveksles med forvaltningslovens bestemmelse om partsrepræsentation. Adgangen efter forældreansvarsloven følger således umiddelbart af loven og forudsætter ikke beslutninger om partsrepræsentation i det enkelte tilfælde.

Overblik #6 om partsrepræsentation

En folkeskole vil derfor som udgangspunkt skulle henvende sig til forældrene, når den behandler sager om eleverne, f.eks. når der skal partshøres, når afgørelsen skal meddeles, eller når der skal gives en begrundelse.

Børn, der skønnes at have tilstrækkelig modenhed, kan dog efter en konkret vurdering være partshabile – det vil sige, at de også selv kan udøve partsbeføjelserne.

At et barn selv kan udøve partsbeføjelser eller skal inddrages i en sag, kan også følge af særlovgivningen. Det er der bl.a. regler om i barnets lov.

Det forhold, at en mindreårig anses for at være partshabil, ændrer ikke ved forældremyndighedsindehaverens status som legal partsrepræsentant, medmindre der er hjemmel til at afskære den, som har forældremyndigheden, fra at udøve beføjelserne.

I de tilfælde, hvor en mindreårig er partshabil, og hvor forældremyndighedsindehaveren således ikke er ene om at varetage den mindreåriges interesser, må skolen indrette sagsbehandlingen efter, at både eleven og forældremyndighedsindehaveren kan udøve partsbeføjelser, f.eks. ved at partshøre både eleven og forældremyndighedsindehaveren.

Se FOB 2019-29.

Hvis der er fælles forældremyndighed, skal begge forældres partsrettigheder iagttages. Begge forældre skal således partshøres og have meddelelse om en afgørelse, som skolen træffer vedrørende barnet.

En forælder, der ikke har del i forældremyndigheden, er ikke part i en afgørelsessag i relation til barnet – men forælderen vil som udgangspunkt have ret til efter anmodning at få orientering om barnets forhold fra skolen og til at få udleveret dokumenter om barnets forhold, hvis de findes på skolen. Den ret er fastsat i forældreansvarslovens § 23, stk. 1, og gælder med de undtagelser, der fremgår af denne lovs § 23, stk. 1-4.

5. Notat- og journaliseringspligt

5.1. Formålet med reglerne

Reglerne om notat- og journaliseringspligt bidrager til at sikre, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i en sag (dokumentationshensynet). Notat- og journaliseringspligten giver også mulighed for at kontrollere, om en skole har handlet korrekt (kontrolhensynet).

Væsentlige fejl med hensyn til notat- og journaliseringspligt vil kunne have den konsekvens, at en skole – ikke mindst i langstrakte sagsforløb – ikke har den samlede viden om en sag, som skal til, for at den til enhver tid kan vurdere, hvad der er det rigtige at gøre. Det kan f.eks. skyldes, at skolen kun har sporadisk og punktvist overblik over sagen og derfor ikke kan vurdere, hvordan den samlet set måtte have udviklet sig.

En 16-årig skoleelev blev alvorligt forbrændt af en flaske med brændende benzin. Efterfølgende blev fire jævnaldrende drenge fra samme skole dømt som gerningsmænd i sagen.

I sin udtalelse konstaterede ombudsmanden, at der i sagen var begået væsentlige fejl i forhold til reglerne i bl.a. offentlighedsloven om notat- og journaliseringspligt. Han vurderede, at fejlene havde haft betydning for såvel skolens og kommunens løbende overblik over sagen som deres mulighed for efterfølgende at kunne forklare og begrunde, hvad der var sket i sagen.

Ombudsmanden anførte, at reglerne om notat- og journaliseringspligt umiddelbart kan fremstå tekniske og formelle og i mindre grad orienteret mod den praktiske virkelighed, som er i centrum for f.eks. en kommunal folkeskoles daglige virksomhed. Men han understregede, at regelsættet bygger på grundlæggende hensyn til bl.a. at sikre kronologisk overblik over og sammenhængende viden om de sager, som myndighederne behandler.

FOB 2018-28

Overblik #2 om notatpligt

Overblik #7 om journalisering

5.2. Notatpligten gælder i afgørelsessager

En myndighed har notatpligt i afgørelsessager. Det følger af offentlighedslovens § 13.

De fleste af de beslutninger, der træffes som led i den almindelige dagligdag på en skole, er ikke afgørelser i forvaltningslovens forstand. Se også afsnit 3.

En skole bør dog – også i det daglige – være opmærksom på reglerne om notatpligt. I tilfælde, hvor det endnu er uvist, om en sag udvikler sig til at blive en afgørelsessag, kan det således være usikkert, om oplysninger, som skolen modtager, er omfattet af notatpligten. Hvis skolen senere vil bruge oplysningerne som grundlag for en afgørelse, vil skolen skulle gøre notat om dem, inden afgørelsen træffes.

Når en skole eksempelvis træffer en afgørelse om at overflytte en elev til en anden skole i kommunen, kan behovet for at træffe en sådan afgørelse have baggrund i et længerevarende forløb og være begrundet i en vurdering af de samlede omstændigheder og ikke blot en enkeltstående episode. I et sådant tilfælde vil løbende noteringer om det passerede sikre, at skolen kan dokumentere de enkelte episoder, samtaler med eleven mv. og dermed grundlaget for afgørelsen, så myndigheden har den samlede viden, der skal til for at kunne vurdere, hvad der er det rigtige at gøre. Se i den forbindelse FOB 2018-28, som er nævnt i afsnit 5.1.

Se afsnit 5.5 om notatpligt i andet end afgørelsessager.

5.3. Oplysninger om sagens faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger

I afgørelsessager har en myndighed notatpligt, når den mundtligt eller på anden måde modtager oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse. Notatpligten indebærer, at myndigheden snarest muligt skal gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 1.

En skole vil derfor efter omstændighederne f.eks. have pligt til skriftligt at dokumentere møder og andre samtaler vedrørende en elev.

Notatpligten gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne allerede fremgår af sagens dokumenter. Hvis mundtligt modtagne oplysninger også er indeholdt i et dokument i sagen, gælder der altså ikke nogen notatpligt.

5.4. Væsentlige sagsekspeditioner

En myndighed skal desuden i afgørelsessager snarest muligt tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke allerede fremgår af sagens dokumenter. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 2.

Væsentlige sagsekspeditionsskridt, der skal noteres, kan f.eks. være, at en skole meddeler en afgørelse mundtligt, eller at en skole mundtligt meddeler en aktindsigtssøgende, at afgørelsen først kan forventes truffet efter udløbet af offentlighedslovens sagsbehandlingsfrist på syv arbejdsdage.

En skole besluttede at overflytte en elev til en anden skole i kommunen efter en konkret episode, hvor eleven efter det oplyste havde udtalt sig truende og racistisk om en anden elev på skolen. Baggrunden for beslutningen var både den aktuelle episode og flere tidligere episoder. Beslutningen blev meddelt elevens værge telefonisk. Senere modtog værgen en skriftlig redegørelse for beslutningen fra skolen.

Ombudsmanden udtalte, at skolens beslutning var en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Skolen skulle have taget notat om telefonsamtalen med værgen, og skolen skulle løbende have været mere opmærksom på skriftligt at dokumentere de episoder med eleven, som skolen lagde vægt på ved afgørelsen.

FOB 2015-19

5.5. Notatpligt i andet end afgørelsessager

Ved siden af notatpligten i offentlighedslovens § 13 i afgørelsessager gælder en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning om, at en myndighed i andre administrative sager end afgørelsessager, der har en indgribende og væsentlig betydning for borgeren, skal tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Herudover følger det af god forvaltningsskik, at en myndighed bør notere visse oplysninger bl.a. for at sikre bevis og undgå tvivl om, hvad der er foregået og sagt i en sag.

Et tilfælde, hvor der vil gælde en ulovbestemt notatpligt, kan være en skoles videregivelse af oplysninger om en elev. Se f.eks. FOB 2001.117, hvor en kommune havde pligt til at tage notat om oplysninger, som kommunen havde modtaget fra en privat skole. Oplysningerne vedrørte en fars mundtlige samtykke til, at skolen kunne indhente oplysninger om hans søn for at behandle en optagelsesansøgning. Ombudsmanden mente også, at kommunen havde pligt til at tage notat om, hvilke oplysninger den havde udleveret til skolen.

5.6. Journalisering

Krav om journalisering bidrager ligesom notatpligt til, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad det er sket i en sag. Regler om journalisering findes i offentlighedslovens § 15.

Folkeskoler har som udgangspunkt ikke pligt til at journalisere efter offentlighedslovens regler. Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 4.

Folkeskoler bør imidlertid i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik journalisere ind- og udgående post, i det omfang skolerne udøver traditionel administrativ virksomhed, herunder træffer afgørelser i sager.

En skoles journalsystem skal være indrettet, så det er muligt på en hensigtsmæssig måde at identificere og adskille skolens sager, ligesom systemet skal indeholde en registrering af de dokumenter, der hører til de enkelte sager.

Se også FOB 2018-28.

6. Partshøring

En skole skal være opmærksom på, om forældrene og eventuelt eleven skal inddrages og høres.

Et mindreårigt barn kan være part i en afgørelsessag på samme måde som barnets forældre – se afsnit 4. Når en mindreårig samtidig er partshabil, må skolen inddrage og høre både eleven og forældrene.

Den centrale bestemmelse i den forbindelse er forvaltningslovens § 19 om partshøring. Bestemmelsen indebærer, at skolen skal gøre elevens forældre og eventuelt eleven selv bekendt med de faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger, som forventes at ville danne grundlag for en afgørelse, og give forældrene og eleven lejlighed til at fremkomme med en udtalelse, før sagen afgøres. 

Formålet med forvaltningslovens § 19 er at sikre, at parten

  • ved, at sagen eksisterer
  • kender de faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger, som danner grundlag for den afgørelse, skolen skal træffe
  • får mulighed for at kommentere sagens faktiske oplysninger og eksterne faglige vurderinger, inden sagen afgøres.

Partshøringen er samtidig en nødvendig og vigtig del af myndighedens sagsoplysning, da høring af parten er med til at sikre, at myndigheden har de oplysninger, den skal bruge for at træffe en lovlig og korrekt afgørelse.

Overblik #9 om partshøring

6.1. Hvilke oplysninger kræver partshøring?

Det er ikke alle oplysninger mv., som en skole har pligt til at partshøre over. Følgende fire betingelser skal være opfyldt, før pligten til at partshøre indtræder:

  • Forældrene og eventuelt eleven selv er ikke bekendt med, at skolen er i besiddelse af bestemte oplysninger eller vurderinger.
  • Oplysningerne handler om sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger.
  • Oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for eleven.
  • Oplysningerne eller vurderingerne er af væsentlig betydning for afgørelsen af sagen.

Der er eksempelvis pligt til at partshøre, selv om eleven og forældrene kender en bestemt oplysning, hvis de ikke ved, at oplysningen vil blive brugt i forbindelse med en konkret sag.

En kommune afviste et ønske fra en skoleelev og hans mor om, at han kunne gå på en specialskole i en anden kommune.

Kommunen lagde, da den traf afgørelse, vægt på, at den ønskede skole var et dyrere tilbud end kommunens egen, lignende skole.

Kommunen oplyste under sagen, at den havde undladt at partshøre, bl.a.  fordi morens partsrepræsentant vidste, at den ønskede specialskole var et dyrere tilbud.

Oplysningerne om den konkrete skoletakst var faktiske oplysninger af væsentlig betydning for afgørelsen af sagen. Desuden var det uklart, om morens partsrepræsentant vidste, hvor meget dyrere specialskolen var. Endelig burde partsrepræsentanten have anledning til at gøre sine synspunkter gældende, med hensyn til hvilken betydning oplysningerne kunne tillægges. Derfor mente ombudsmanden, at kommunen burde have partshørt partsrepræsentanten over de indhentede oplysninger om skoletaksten.

FOB 2015-17

6.2. Hvordan gennemfører man en partshøring?

Det afgørende er, at en partshøring giver forældrene og eventuelt eleven mulighed for at kommentere, rette og supplere sagens faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger, inden der træffes afgørelse. Men der gælder ingen formkrav, og en partshøring kan gennemføres både skriftligt og mundtligt.

Høringen kan f.eks. ske, ved at skolen fremsender sagens dokumenter til parterne, eller ved at skolen udarbejder en korrekt og dækkende sagsfremstilling af de oplysninger, der er undergivet partshøringspligt. Det er vigtigt, at skolen sikrer sig, at det står tilstrækkelig klart, hvad forældrene og eventuelt eleven skal forholde sig til. Desuden er det et krav, at det klart fremgår, at der er tale om en høring, og at forældrene og eventuelt eleven har mulighed for at komme med en udtalelse.

Når et barn partshøres, skal det ske på en måde, så barnet forstår, hvad sagen drejer sig om. Fremgangsmåden ved partshøringen bør være hensynsfuld i forhold til barnet.

I en sag, hvor Ankestyrelsen var blevet underrettet om bekymring for to børn, havde styrelsen sendt partshøringsbreve med akter fra sagen til børnene. Børnene var henholdsvis 12 og 14 år, og det 12-årige barn havde diagnosen atypisk autisme. Det fremgik ikke nærmere af brevene, hvad Ankestyrelsen konkret ønskede at få børnenes bemærkninger til. Det skulle børnene selv udlede af brevene og det tilsendte materiale.

Ombudsmanden bemærkede, at det er myndighedens ansvar ved skriftlig partshøring af et barn at sikre, at partshøringen sker på en måde, der giver barnet de nødvendige forudsætninger for selv at forstå, hvad barnet skal forholde sig til, og hvad barnet evt. kan gøre for at få hjælp til det.

Ombudsmanden mente ikke, at Ankestyrelsens fremgangsmåde ved partshøringen havde gjort det tilstrækkeligt klart for børnene, hvad sagen drejede sig om, og hvad de skulle forholde sig til. Ombudsmanden mente heller ikke, at fremgangsmåden var hensigtsmæssig eller hensynsfuld over for børnene. Efter ombudsmandens opfattelse havde det været hensigtsmæssigt og hensynsfuldt, hvis Ankestyrelsen i brevene til børnene havde oplyst om muligheden for – og evt. opfordret børnene til – at ringe til Ankestyrelsen med spørgsmål, kommentarer eller oplysninger til sagen.

FOB 2019-29

Se desuden 2015-19 om de krav, der i praksis stilles i forbindelse med partshøring.

En skole havde overflyttet en elev til en anden skole. Der havde i sagen været et møde mellem skolen, eleven og elevens værge, hvor skolen havde gennemgået hændelsesforløbet, og lederen havde gjort opmærksom på, at konsekvensen af elevens adfærd kunne blive, at eleven skulle overflyttes til en anden skole.

Efter mødet indtraf en hændelse, som muligvis involverede eleven, og skolen oplyste i tiden mellem mødet og afgørelsen sagen yderligere. De nye oplysninger måtte – i hvert fald i et vist omfang – antages at være indgået i skolens samlede vurdering af behovet for at overflytte eleven til en anden skole.

Værgen modtog en skriftlig redegørelse, hvor de nye oplysninger indgik, men det fremgik hverken af redegørelsen, at der var tale om en partshøring, eller at værgen havde mulighed for at komme med eventuelle bemærkninger til redegørelsen inden en nærmere fastsat frist.

Ombudsmanden udtalte, at mødet ikke kunne tillægges selvstændig betydning i spørgsmålet om partshøring, og at skolen samlet set ikke havde foretaget en partshøring, der var i fuld overensstemmelse med forvaltningsloven.

FOB 2015-19

Det følger af forvaltningslovens § 19, stk. 1, at en skole i forbindelse med partshøring kan fastsætte en frist for, hvornår forældrene og eventuelt eleven skal afgive en udtalelse. Fristen bør fastsættes, så de har rimelig tid til at sætte sig ind i oplysningerne og overveje deres udtalelses form og indhold.

Hvis forældrene eller eleven anmoder om at få fristen forlænget, bør det normalt imødekommes, medmindre det vil være væsentligt i strid med hensynene bag fristen.

Det bør oplyses, at skolen har ret til at træffe afgørelse uden at afvente svar, hvis fristen overskrides.

7. Begrundelse

Når en skole træffer en skriftlig afgørelse, hvor eleven ikke får fuldt ud medhold, skal afgørelsen være ledsaget af en begrundelse. Det følger af forvaltningslovens § 22. Skolen skal således give en begrundelse, når den f.eks. bortviser en elev, overflytter eleven til en anden skole eller pålægger eleven en markant anden undervisning end klassens øvrige elever.

Der gælder ikke nogen almindelig regel om, at afgørelser skal meddeles skriftligt. Det følger dog af bl.a. god forvaltningsskik, at en mundtligt meddelt afgørelse, der er byrdefuld for parten, bør bekræftes skriftligt, og at særligt indgribende afgørelser efter omstændighederne bør meddeles skriftligt.

Se f.eks. FOB 2015-19, hvor ombudsmanden udtalte, at det havde været rigtigst og stemt bedst overens med god forvaltningsskik, hvis skolen skriftligt havde meddelt en afgørelse om overflytning af en elev fra en skole til en anden – eller i hvert fald meget hurtigt havde bekræftet den mundtlige afgørelse skriftligt. Sagen er bl.a. omtalt i overblikkets indledning.

Hvis en skole meddeler en afgørelse mundtligt, kan forældrene og eventuelt eleven forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver dem medhold. Det fremgår af forvaltningslovens § 23, stk. 1.

Overblik #10 om begrundelse

7.1. Hvad skal en begrundelse indeholde?

En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har.

Reglerne om, hvad der skal fremgå af en begrundelse, findes i forvaltningslovens § 24.

Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til.

Hvis afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen også angive hovedhensynene bag skønnet.

Endelig skal begrundelsen om nødvendigt indeholde en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Ombudsmanden mente, at en skoles beslutning om at overflytte en elev til en anden skole var en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Elevens værge fik afgørelsen meddelt mundtligt af skolens ledelse. Værgen bad efterfølgende om en skriftlig begrundelse for afgørelsen. Som svar sendte skoleledelsen en mail til værgen med en redegørelse for beslutningen – men mailen opfyldte ikke forvaltningslovens krav til begrundelse af afgørelser. Den indeholdt ikke en henvisning til de retsregler, som afgørelsen var truffet i henhold til, og der stod heller ikke, hvilke hovedhensyn der havde været bestemmende for den skønsmæssige afgørelse.

Hertil kom, at mailen alene henviste til, at der ved afgørelsen var lagt vægt på en politianmeldelse og de eventuelle følger, som den kunne få. Mailen indeholdt ikke en beskrivelse af de øvrige oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som var tillagt betydning ved afgørelsen. Det ville efter ombudsmandens opfattelse have været nærliggende, da der var en vis uenighed om netop de faktiske omstændigheder.

FOB 2015-19

Se FOB 2013-2, hvor ombudsmanden udtalte, at en skoles brev til en elevs forældre om etablering af midlertidig enkeltmandsundervisning var en afgørelse. Brevet burde derfor have indeholdt en henvisning til de retsregler, som afgørelsen var truffet i henhold til. Sagen er omtalt i afsnit 3.

Se også FOB 2006.611, hvor ombudsmanden kritiserede en kommune for ikke at have henvist til retsreglerne, da kommunen begrundede en afgørelse om en klage over klassesammensætning. Også denne sag er omtalt i afsnit 3.

8. Typiske fejl

Eksempler på typiske fejl i forbindelse med skolers afgørelsesvirksomhed:

  • En skole er ikke klar over, at en beslutning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og giver derfor ikke forældrene og eventuelt eleven de rettigheder, som de har efter forvaltningsloven.
  • En skole har ikke gjort notat om forskellige episoder vedrørende en elev og kan derfor ikke dokumentere de oplysninger, der er tillagt betydning for en afgørelse.
  • En skole overser, at en elev er partshabil og derfor også skal partshøres.
  • En skole gennemfører partshøring på en måde, der ikke gør det tilstrækkeligt klart, at der er tale om en høring, og hvad forældrene og eventuelt eleven skal forholde sig til.
  • En skole giver ikke en tilstrækkelig begrundelse for en afgørelse. F.eks. henviser skolen ikke til de retsregler, som afgørelsen er truffet efter, eller skolen redegør ikke for de hovedhensyn, som ligger bag en skønsmæssig afgørelse.

Væsentlige pointer

  • Det er vigtigt, at skoler er bevidste om, hvornår de træffer afgørelser og derfor skal overholde forvaltningslovens regler. Se afsnit 3.
  • Faktisk forvaltningsvirksomhed falder uden for afgørelsesbegrebet. F.eks. er en skoles almindelige beslutninger om undervisning, karaktergivning og klassedannelse ikke afgørelser, hvorimod eksempelvis en beslutning om at overflytte en elev til en anden skole er en afgørelse. Se afsnit 3.
  • En elev kan være partshabil i en afgørelsessag, men forældremyndighedsindehaveren er samtidig legal partsrepræsentant. Skolen må i disse tilfælde indrette sagsbehandlingen efter, at både eleven og forældremyndighedsindehaveren kan udøve partsbeføjelser. Se afsnit 4.
  • Væsentlige fejl med hensyn til notat- og journaliseringspligt kan have den konsekvens, at en skole – ikke mindst i længerevarende sagsforløb – mangler den samlede viden om en sag, som skal til, for at skolen til enhver tid kan vurdere, hvad der er det rigtige at gøre. Se afsnit 5.
  • Partshøring er en vigtig del af afgørelsesgrundlaget i en sag, da høring af forældrene og eventuelt eleven er med til at sikre, at skolen har de oplysninger, den skal bruge for at træffe en lovlig og korrekt afgørelse. Se afsnit 6.
  • En afgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse, hvis eleven ikke får fuldt ud medhold. Hvis afgørelsen er meddelt mundtligt, kan forældrene og eventuelt eleven forlange at få en skriftlig begrundelse. Begrundelsen skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har. Se afsnit 7.

Regler

§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

§ 19. Kan en part ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne eller vurderingerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis
1) det efter oplysningernes eller vurderingernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,
2) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,
3) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,
4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,
5) den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne eller vurderingerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller
6) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af bestemmelsen i stk. 1.

§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

§ 23. Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Stk. 2. En begæring om skriftlig begrundelse efter stk. 1 skal besvares snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at begæringen er modtaget af vedkommende myndighed, skal denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Stk. 1, 2. pkt., og stk. 2 gælder ikke i de sager, der er nævnt i § 11, stk. 2. Begrundelsens indhold kan i øvrigt begrænses i det omfang, hvori oplysninger kan undtages fra aktindsigt, jf. §§ 15-15 b.

§ 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

Stk. 2. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at klagevejledning på nærmere angivne sagsområder, hvor særlige forhold gør sig gældende, kan undlades eller ske på anden måde end nævnt i stk. 1.

§ 23. En forælder, som ikke har forældremyndigheden, har ret til efter anmodning at få orientering om barnets forhold fra skoler, børneinstitutioner, social- og sundhedsvæsenet samt private sygehuse, privat praktiserende læger og tandlæger. Denne forælder har desuden ret til at få udleveret dokumenter om barnets forhold, hvis disse findes på skoler og i børneinstitutioner. Der må ikke gives fortrolige oplysninger om forældremyndighedsindehaveren.

Stk. 2. De i stk. 1 nævnte institutioner m.v. kan nægte at give konkrete oplysninger og udlevere dokumenter om barnets forhold, hvis det må antages at være til skade for barnet.

Stk. 3. Der kan i særlige tilfælde efter anmodning fra indehaveren af forældremyndigheden eller fra en af de i stk. 1 nævnte institutioner m.v. træffes afgørelse om at fratage den forælder, der ikke har forældremyndigheden, adgangen til at få orientering og få udleveret dokumenter efter stk. 1. Afgørelsen har virkning fra det tidspunkt, hvor institutionen m.v. modtager meddelelse om afgørelsen.

Stk. 4. Adgangen til at få orientering og få udleveret dokumenter efter stk. 1 bortfalder, når barnet er midlertidigt placeret efter § 32 a i adoptionsloven. Dette har virkning fra det tidspunkt, hvor institutionen m.v. modtager meddelelse om, at barnet er midlertidigt placeret efter § 32 a i adoptionsloven.

§ 13. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en myndighed m.v., skal den pågældende myndighed m.v., når den mundtligt eller på anden måde bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Stk. 2. En myndighed m.v. skal i sager, hvor der vil blive truffet en afgørelse, endvidere snarest muligt tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Stk. 3. Notatpligten efter stk. 1 og 2 gælder ikke i forbindelse med behandlingen af sager inden for strafferetsplejen.

§ 15. Dokumenter, der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, skal journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig form.

Stk. 2. Et dokument omfattet af stk. 1, som forvaltningsmyndigheden har modtaget eller afsendt, skal journaliseres snarest muligt efter dokumentets modtagelse eller afsendelse.

Stk. 3. Journalsystemet skal være indrettet således, at det indeholder følgende oplysninger om de dokumenter, der journaliseres:
1) Dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse.
2) Kort tematisk angivelse af dokumentets indhold.

Stk. 4. Pligten til at journalisere efter stk. 1-3 gælder for statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af § 2 og kommunale og regionale enheder, der kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning.

 

Baggrund

Dette overblik bygger på forvaltningsloven og offentlighedsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, relevant ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur. Der henvises til Baggrund i overblik #2 om notatpligt, overblik #3 om partsbegrebet, overblik #4 om afgørelsesbegrebet, overblik #6 om partsrepræsentation, overblik #7 om journalisering, overblik #9 om partshøring og overblik #10 om begrundelse.

Opdatering

28. september 2021

Overblikkets afsnit 2 er opdateret med en henvisning til ny lovgivning om inddragelse af privatskoleelever forud for en beslutning om bortvisning mv.

 

Søgning efter ny praksis mv. med henblik på eventuel opdatering er senest foretaget 19. august 2024.

Indhold