Overblik #4

Afgørelsesbegrebet

Forvaltningslovens regler gælder som udgangspunkt for sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Det betyder bl.a., at parten i en afgørelsessag tildeles en række partsbeføjelser, f.eks. ret til partsaktindsigt og partshøring, og at der stilles en række krav til selve afgørelsen, f.eks. krav om begrundelse og klagevejledning.

En afgørelse i forvaltningslovens forstand er en retsakt (forvaltningsakt), dvs. en udtalelse, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

Afgrænsningen mellem afgørelser og f.eks. faktisk forvaltningsvirksomhed eller procesledende beslutninger kan give anledning til tvivl i praksis.

Hvis en myndighed ikke er bevidst om, at den træffer afgørelse i en sag – og derfor ikke overholder forvaltningslovens regler – kan det betyde, at afgørelsen i sagen bliver forkert eller ugyldig, og at myndigheden må behandle sagen på ny.

Senest opdateret 27. marts 2024.
Oversigt over opdateringer findes i bunden af overblikket.

Overflytning af en elev til anden skole var en afgørelse

En skole overflyttede en elev til en anden skole i medfør af bekendtgørelse om god orden i folkeskolen.

Ombudsmanden udtalte, at skolens beslutning om overflytning var en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det betød, at skolen skulle have foretaget partshøring af eleven og dennes værge i overensstemmelse med forvaltningslovens regler, inden afgørelsen blev truffet.

Afgørelsen om overflytning blev i første omgang meddelt elevens værge telefonisk. Ombudsmanden udtalte, at skolen skulle have taget notat om den telefonsamtale, hvor værgen fik meddelt afgørelsen, ligesom skolen i øvrigt løbende skulle have været mere opmærksom på skriftligt at dokumentere de episoder med eleven, som den endte med at lægge vægt på, da afgørelsen blev truffet.

Ombudsmanden udtalte desuden, at afgørelsen skulle have indeholdt en fyldestgørende begrundelse med henvisning til de retsregler, som afgørelsen var truffet efter.

Endelig udtalte ombudsmanden, at det i lyset af afgørelsens indgribende karakter havde været rigtigst at meddele værgen afgørelsen skriftligt fra starten – eller i hvert fald meget hurtigt at bekræfte den mundtlige afgørelse skriftligt.

FOB 2015-19

1. Oversigt

I dette overblik behandles forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Selve afgørelsesbegrebet er nærmere defineret i afsnit 2.

I praksis kan afgrænsningen af begrebet ”afgørelse” give anledning til tvivl. Det gælder f.eks. i forhold til faktisk forvaltningsvirksomhed, kontraktforhold og andre privatretlige dispositioner samt procesledende beslutninger. Se afsnit 3-5.

2. Hvad er en afgørelse?

Forvaltningslovens regler gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Det følger af lovens § 2, stk. 1.

Efter lovens § 2, stk. 2, gælder forvaltningslovens habilitetsregler dog også for sager om indgåelse af kontrakter og lignende privatretlige dispositioner. Det følger desuden af lovens § 2, stk. 3, at forvaltningslovens regler om tavshedspligt, videregivelse af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder og digital kommunikation gælder for al virksomhed, der udøves inden for den offentlige forvaltning. Disse regler er altså ikke begrænset til afgørelsessager.

Med udtrykket ”truffet afgørelse” i forvaltningsloven sigtes til udfærdigelse af en retsakt (forvaltningsakt), dvs. en udtalelse, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

En afgørelse i forvaltningslovens forstand vil i almindelighed være karakteriseret ved, at der er tale om

  • en udtalelse fra en offentlig myndighed,
  • som udstedes på offentligretligt grundlag (i modsætning til privatretligt grundlag, f.eks. en aftale),
  • som går ud på ensidigt at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret, og
  • som retter sig mod eksterne modtagere (i modsætning til internt mod myndigheden selv).

Det indgår også i vurderingen, om det pågældende skridt afslutter sagen eller blot er et skridt hen imod sagens endelige afslutning.

I tvivlstilfælde må desuden indgå betragtninger om

  • hvor indgribende betydning en beslutning har
  • hvilket behov der for borgeren er for at være omfattet af forvaltningslovens partsrettigheder.

Det klare udgangspunkt er dog det traditionelle retsaktsbegreb og de præciserende bemærkninger om afgørelsesbegrebet, som fremgår af forarbejderne til forvaltningsloven, herunder den udtrykkelige markering af, at visse former for beslutninger og handlinger ikke har karakter af afgørelser i lovens forstand.

Det er uden betydning, om forvaltningsakten kaldes en afgørelse, en beslutning, en kendelse e.l., eller om den betegnes med ord, der karakteriserer dens indhold, f.eks. tilladelse, bevilling, dispensation, opkrævning, forbud eller påbud. Se f.eks. FOB 2020-37 og Ugeskrift for Retsvæsen U 2019.1616 H.

Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter.

Loven omfatter også udfærdigelse af generelle retsforskrifter som f.eks. bekendtgørelser og visse planer. En række af lovens bestemmelser gælder dog kun for parter og finder derfor ikke anvendelse ved udfærdigelse af generelle retsakter. Det gælder f.eks. bestemmelserne om aktindsigt, partshøring og begrundelse.

Uden for forvaltningslovens anvendelsesområde falder navnlig faktisk forvaltningsvirksomhed, f.eks. patient- og anden klientbehandling, undervisning og vejledning. Denne virksomhed tager normalt ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede personer. Se afsnit 3.

En myndigheds processuelle eller procesledende beslutninger er normalt heller ikke afgørelser i forvaltningslovens forstand, idet de ikke fastsætter, hvad der er eller skal være ret i de pågældende tilfælde. Det omfatter f.eks. en beslutning om at tage en sag under behandling eller om at oversende en sag til en anden myndighed, med henblik på at denne myndighed træffer afgørelse. Se afsnit 5.

Almindelige retsgrundsætninger og god forvaltningsskik kan dog indebære, at visse af principperne i forvaltningsloven finder anvendelse på beslutninger, der falder uden for lovens afgørelsesbegreb. F.eks. bør der i en række tilfælde ydes vejledning uden for forvaltningslovens anvendelsesområde, herunder i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed.

Overblik #1 om god forvaltningsskik

En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyndighed til brug for en sags afgørelse vil normalt ikke være en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det gælder, uanset om indstillingen eller udtalelsen i medfør af den pågældende lovgivning er bindende for den modtagende myndighed. Indholdet af sådanne indstillinger og udtalelser vil indgå i den modtagende myndigheds sag og dermed blive undergivet aktindsigt, partshøring mv. efter forvaltningslovens regler i samme omfang som det øvrige materiale i sagen.

En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden myndighed vil dog kunne anses for en afgørelse, hvis den medfører en endelig frasortering af ansøgere mfl., og frasorteringen er bindende for den modtagende myndighed, jf. f.eks. FOB 2021-8.

Uden for loven falder også sagsbehandling ved indgåelse af kontraktforhold og andre privatretlige dispositioner (se dog ovenfor om forvaltningslovens § 2, stk. 2 og 3). Se afsnit 4.

Der kan i øvrigt i særlovgivningen være taget stilling til, om en given beslutning er en afgørelse eller ej. Det kan f.eks. være tilkendegivet i lovteksten eller forudsat i forarbejderne.

3. Afgrænsningen til faktisk forvaltningsvirksomhed

3.1. Hvad er faktisk forvaltningsvirksomhed?

Faktisk forvaltningsvirksomhed falder uden for forvaltningslovens anvendelsesområde, fordi den ikke handler om at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede personer. Faktisk forvaltningsvirksomhed er f.eks. patient- og anden klientbehandling, undervisning og vejledning.

Andre eksempler på faktisk forvaltningsvirksomhed kan være børnepasning, drift af plejecentre, rengøring og kantinedrift. Beslutninger om, hvordan pasningen skal foregå, eller hvilken behandling der skal gives, eller de praktiske forhold i forbindelse med eksempelvis plejebehandling (f.eks. hvilken stue en patient skal ligge på) anses således som udgangspunkt ikke for afgørelser i lovens forstand, men for beslutninger, som udgør en integreret del af den faktiske forvaltningsvirksomhed.

Den nærmere afgrænsning mellem afgørelsesvirksomhed og faktisk forvaltningsvirksomhed kan dog til tider være vanskelig. Det skyldes, at forvaltningen træffer en lang række administrative beslutninger i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed.

Hovedparten af den type beslutninger anses ikke for afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Beslutninger, der overvejende er af retlig karakter og træffes ud fra et offentligretligt retsgrundlag, som fastsætter de berørte borgeres retsstilling, er dog afgørelser i lovens forstand. Det gælder navnlig beslutninger om, hvorvidt en person har ret til en ydelse, der i sig selv har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. F.eks. er en tilladelse til (eller afslag på) at tage ophold på en institution – eksempelvis en daginstitution eller et plejehjem ­– en afgørelse efter forvaltningsloven.

Myndighederne skal således være opmærksomme på situationer, hvor det offentliges almindelige beslutningsret som tjenesteyder eller ejer ophører, og grundlaget for beslutningen overgår til et offentligretligt retsgrundlag. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor socialforvaltningen i en kommune på grundlag af anstaltsbeføjelser begrænser kontakten med en borger. Se også FOB 2010 20-7, hvor ombudsmanden anså en kommunes besøgsrestriktioner for pårørende til en plejehjemsbeboer for at være en afgørelse. 

En kommune besluttede at stoppe bevillingen af socialpædagogisk støtte og ledsagelse til en borger efter reglerne i serviceloven, da den ikke kunne finde medarbejdere til at udføre opgaven. Det sociale nævn afviste at behandle en klage over kommunens faktiske stop for bevillingen, idet nævnet anså kommunens meddelelse om stop for at være sket som led i kommunens faktiske forvaltningsvirksomhed. Ombudsmanden udtalte, at kommunens meddelelse måtte anses for at være en afgørelse med den virkning, at nævnet var kompetent til at behandle klagen.

FOB 2011 14-4

En skole besluttede med kort varsel, at en elev ikke længere skulle undervises i sin klasse, men i stedet skulle modtage såkaldt midlertidig enkeltmandsundervisning i ti timer om ugen. Den midlertidige enkeltmandsundervisning skulle fortsætte, indtil der kunne findes et passende skoletilbud til drengen.

Efter ombudsmandens opfattelse var skolens brev til forældrene om etableringen af den midlertidige enkeltmandsundervisning af deres søn en afgørelse. Ombudsmanden lagde i den forbindelse bl.a. vægt på, at området var reguleret i en bekendtgørelse, at indholdet og formuleringen af skolens brev til elevens forældre var udtryk for en ensidig og endelig fastsættelse af elevens undervisningsform, og at undervisningsformen herefter ville være markant anderledes end hidtil.

FOB 2013-2

En præst besluttede, at en far til en konfirmand ikke kunne sidde ved siden af sin datter under konfirmationen, men skulle sidde et andet sted i kirken. Som grundlag for præstens beslutning var der henvist til en lovbestemmelse om, at præstens anvisninger ved gudstjenester og kirkelige handlinger skal efterkommes.

Efter ombudsmandens opfattelse var præstens beslutning om farens placering i kirken ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Ombudsmanden lagde til grund, at der ikke i lovgivningen forelå noget nærmere retligt grundlag for præstens beslutning om farens placering i kirken. Desuden lagde ombudsmanden vægt på, at det med støtte i forvaltningslovens forarbejder og praksis var almindeligt antaget, at en række beslutninger, som træffes over for de enkelte borgere i forbindelse med f.eks. børnepasning, kulturformidling, undervisning og udførelse af sygehusbehandling, ikke kunne anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand.   

FOB 2018-25

Også beslutninger om anvendelse af tvang som led i sygdomsbehandling og beslutninger om tvangsindlæggelse eller tilbageholdelse kan være afgørelser i lovens forstand.

En myndigheds svar på en klage over udførelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed har ikke generelt karakter af en afgørelse. Men hvis der f.eks. klages over, at myndighedens ydelser ikke opfylder lovgivningens krav på området, er der normalt tale om afgørelsessager. Det skyldes, at myndigheden i dette tilfælde skal fastslå, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde.

Karaktergivning har tidligere givet anledning til tvivl i forhold til afgørelsesbegrebet. Det er i dag fast antaget, at sådanne beslutninger falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Beslutninger om f.eks. at tilbagekalde og annullere en eksamenskarakter og om, at en elev skal til eksamen på særlige vilkår som følge af for højt fravær, er derimod omfattet af afgørelsesbegrebet. Se også f.eks. FOB 2008.360, hvor en ombedømmelse af en foreliggende prøve efter en klage over karakteren var en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og FOB 2023-18, hvor et afslag på dispensation fra en eksamenstilmeldingsfrist var en afgørelse.

3.2. Vejledning til borgere

En myndigheds vejledning vil typisk bestå i information eller rådgivning om retsgrundlaget på et givet område, eller hvilke muligheder der f.eks. er for at imødekomme borgerens ønsker eller ansøge om hjælp i den ene eller anden form.

Det er vigtigt at skelne mellem situationer, hvor der ydes vejledning, og situationer, hvor myndigheden træffer afgørelse i forhold til borgeren – bl.a. fordi borgeren har en række rettigheder i de tilfælde, hvor myndigheden træffer afgørelse.

Når det er væsentligt at skelne mellem vejledning og afgørelse, er det således navnlig for at sikre, at myndigheden ikke (utilsigtet) træffer en afgørelse uden at være opmærksom på forvaltningslovens regler om partsbeføjelser og krav til afgørelsens udformning.

Dertil kommer, at en borger, der fejlagtigt opfatter en vejledning som en afgørelse – og indretter sig i tillid til det, der fremgår af svaret – risikerer at lide et retstab.

Ombudsmanden rejste over for Styrelsen for Institutioner og Uddannelsesstøtte et spørgsmål om, hvorvidt visse afslag vist som pop op-beskeder på skærmen var afgørelser i forvaltningslovens forstand. Konkret drejede det sig om ansøgninger om SU i elektronisk form, der blev indgivet for tidligt i henhold til reglerne om tildeling af SU og derfor blev afslået i it-systemet minSU.

Der var tale om to forskellige typer af for tidligt indgivne ansøgninger om støtte: dels for en periode, hvor loven ikke gav ret til støtte (typetilfælde 1), dels for en periode, hvor loven kunne give ret til støtte (typetilfælde 2).

Det var ombudsmandens opfattelse, at svarene i typetilfælde 1 var afgørelser i forvaltningslovens forstand, da disse svar var et definitivt udtryk for ansøgerens retsstilling i forhold til det ansøgte. Da svarene blev givet skriftligt, skulle de have været ledsaget af begrundelse og klagevejledning.

I typetilfælde 2 blev der ikke taget stilling til det materielle indhold af ansøgningen, og svarene var for så vidt ikke udtryk for, hvad der var eller skulle være ret i forhold til dette spørgsmål. Desuden kunne beskeden siges at have karakter af vejledning – nemlig om, at ansøgningen var indgivet for tidligt, og hvornår der kunne søges. Derfor fandt ombudsmanden ikke grundlag for at tilsidesætte myndighedernes opfattelse af, at svarene ikke kunne anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand. 

FOB 2018-29

Se også FOB 2019-25, hvor ombudsmanden fandt, at en myndigheds kundecenters svar i nogle sagsforløb kunne give anledning til tvivl hos modtageren, om hvorvidt svaret alene var af vejledende karakter, eller om det var udtryk for en afgørelse.

Overblik #5 om vejledning

3.3. Uforbindende udtalelser, bindende svar og forhåndsbesked

En myndigheds vejledning af borgere er faktisk forvaltningsvirksomhed og dermed ikke omfattet af forvaltningslovens anvendelsesområde. Se afsnit 3.1 og 3.2.

I de tilfælde, hvor myndigheden alene udreder en sags faktiske omstændigheder eller i en uforbindende udtalelse foretager retlige vurderinger, er der heller ikke tale om afgørelsessager i forvaltningslovens forstand.

Skatte- og afgiftsmyndighedernes ”bindende svar” efter skatteforvaltningsloven har derimod karakter af afgørelser efter forvaltningsloven. Det samme gælder for en beslutning om at fragå et bindende svar.

En mand overvejede at flytte til udlandet med sin ægtefælle. Han ejede nogle anparter i et anpartsselskab og ville gerne vide, hvor meget han skulle betale i skat af værdien af anparterne, hvis han flyttede. Derfor bad han SKAT om et ”bindende svar” om værdien af anparterne. SKAT gav ham et bindende svar, og manden flyttede til udlandet. Senere samme år meddelte SKAT manden, at SKAT ikke længere anså sig for bundet af svaret. SKAT henviste til, at de forudsætninger, som SKAT havde lagt til grund for det bindende svar, havde ændret sig. Det var manden ikke enig i, og han klagede til Landsskatteretten, som imidlertid afviste at behandle klagen. Hverken SKAT eller Landsskatte-retten mente, at SKATs brev om, at SKAT ikke længere anså sig for bundet af det bindende svar, var en afgørelse, som kunne påklages til Landsskatteretten. Myndighederne mente, at der alene var tale om en ”servicemeddelelse”.

Ombudsmanden udtalte, at der i den konkrete sag var tale om en afgørelse i skatteforvaltningslovens og forvaltningslovens forstand, som kunne indbringes for Landsskatteretten.

FOB 2012-12

Også forhåndsbesked på ulovbestemt grundlag har karakter af en afgørelse, når forhåndsbeskeden er forpligtende for myndigheden, og parten således kan støtte ret direkte på forhåndsbeskeden.

Se Ugeskrift for Retsvæsen U 2009.1202/2 H, hvor et trafikselskabs henvendelse til en kommune ikke fremstod som en ansøgning om forhåndstilladelse, men en forespørgsel om, hvorvidt kommunen havde principielle indvendinger imod en påtænkt anvendelse af en grund. Kommunens svar blev derfor ikke anset for en bindende forhåndsbesked. Se tilsvarende FOB 2023-5, hvor en borgers telefonsamtale med en kommune om byggetilladelse til en kvist måtte anses for en vejledningssamtale om, hvad der manglede i borgerens ansøgning, og ikke indebar en bindende forhåndsbesked.

4. Afgrænsningen til kontraktforhold og andre privatretlige dispositioner

4.1. Personaleretlige beslutninger

Sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste anses som udgangspunkt for afgørelsessager omfattet af forvaltningsloven. Det gælder bl.a. sager om ansættelse som tjenestemand, overenskomstansat og timelønnet.

Afslag på ansættelse anses ligeledes for omfattet af afgørelsesbegrebet. Det indebærer bl.a., at en ansøger skal partshøres over f.eks. en reference om oplysninger i kriminalregistret eller en mistanke om alkoholmisbrug inden et afslag. Se f.eks. Ugeskrift for Retsvæsen U 2011.2343 H, hvor Højesteret fandt, at en kommune forud for beslutningen om ikke at ansætte en ansøger burde have partshørt vedkommende over en referenceoplysning om et muligt alkoholmisbrug.

Afgørelsesbegrebet omfatter desuden en myndigheds beslutning om at afskedige en offentligt ansat, herunder afskedigelser i prøvetiden samt bortvisninger og stillingsnedlæggelser, der indebærer, at den ansatte mister sin stilling.

Aftaler om fratræden har derimod karakter af kontraktretlige dispositioner, der falder uden for afgørelsesbegrebet. En beslutning om fritagelse fra arbejde med fuld løn anses heller ikke for en afgørelse.

I forhold til beslutninger om stillingsændringer kan det bl.a. nævnes, at stillingsændringer, der må anses for at være ud over tålegrænsen (forflyttelsesgrænsen for tjenestemænd og overenskomstansatte), er omfattet af afgørelsesbegrebet. En stillingsændring inden for forflyttelsesgrænsen vil normalt ikke være en afgørelse, men omstændighederne omkring stillingsændringen kan medføre, at det alligevel er tilfældet.

Se f.eks. FOB 2020-45 om flytning af en lærer til en anden skole på grund af samarbejdsvanskeligheder. Se også Ugeskrift for Retsvæsen U 2008.636 H.

Som udgangspunkt falder tjenestebefalinger om den nærmere udførelse af tjenesten uden for afgørelsesbegrebet, herunder f.eks. beslutninger om arbejdsopgaver, fastlæggelse af vagtskemaer, ferier og fridage, deltagelse i efteruddannelse og pålæg om overarbejde.

Tjenstlige reaktioner som f.eks. advarsler og andre disciplinære sanktioner er omfattet af afgørelsesbegrebet. Det gælder, uanset om sådanne reaktioner benævnes som advarsler, eller der anvendes andre udtryk.

En uformel ledelsestilkendegivelse, hvor myndigheden – typisk i forbindelse med samtaler med den ansatte – giver udtryk for kritiske synspunkter i forhold til medarbejderens arbejdsindsats og f.eks. redegør for, hvordan arbejdet bør udføres, eller indskærper, at vedkommende må gøre sit arbejde mere omhyggeligt, anses ikke for en afgørelse.

En tjenestemandsansat vicekriminalkommissær blev gjort opmærksom på, at ledelsen var utilfreds med den måde, han ledede sin gruppe på, og der blev opstillet nogle skriftlige krav til ham. Han fik også at vide, at hans forhold ville blive vurderet senere, og at han – hvis der ikke skete mærkbare ændringer – ville blive flyttet til et andet sagsområde uden egentligt lederansvar. Da vicekriminalkommissæren ikke efterlevede de opstillede krav, blev han flyttet til en stilling som sagsbehandler uden lederansvar. Han klagede til ombudsmanden over forløbet. Efter ombudsmandens opfattelse havde ledelsens indskærpelse over for vicekriminalkommissæren karakter af en ”diskretionær advarsel”. Der var således tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og pligten til at partshøre var blevet tilsidesat.

FOB 2003.192

4.2. Beslutninger om det offentliges ejendomsret og økonomiske krav

Ulovbestemte beslutninger, der træffes på grundlag af det offentliges ejendomsret, falder som udgangspunkt uden for afgørelsesbegrebet, da de træffes på privatretligt grundlag.

Ombudsmanden undersøgte den parkeringsordning, der var etableret på et hospitals område. Efter ombudsmandens opfattelse kunne regionen – der ejede det område, som hospitalet lå på – ved privatretlig råden over hospitalets område i kombination med anstaltsbetragtninger etablere parkeringspladser og fastsætte regler for parkering, herunder opkræve betaling og kontrolafgifter. Det var desuden ombudsmandens opfattelse, at pålæggelse af kontrolafgifter for overtrædelse af regler og vilkår, der var fastsat for parkering på hospitalets område, havde karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed (i modsætning til pålæggelse af kontrolafgifter med hjemmel i færdselsloven).

FOB 2015-40

Beslutninger om økonomiske krav mod borgere mv., der følger af en offentligretlig regulering, anses for at være omfattet af afgørelsesbegrebet. Hvis retsgrundlaget for kravet er privatretligt, er beslutningen derimod ikke omfattet af forvaltningsloven.

Lønindeholdelse efter kildeskatteloven er således en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det samme gælder det offentliges beslutninger om f.eks. eftergivelse af studiegæld.

Se f.eks. FOB 2019-16, hvor ombudsmanden udtalte, at der ikke kunne anvendes en tilbudskonstruktion i forbindelse med en afgørelse om delvis eftergivelse af studiegæld, herunder at afgørelsens retsvirkning ikke kunne betinges af borgerens accept.

Erstatningssager, som rejses over for en offentlig myndighed på grundlag af dansk rets almindelige erstatningsregler, er ikke omfattet af forvaltningsloven. Tilsvarende gælder sager om erstatning, der afgøres på rent privatretligt grundlag.

5. Afgrænsningen til procesledende beslutninger

5.1. Hvad er procesledende beslutninger?

Beslutninger, der træffes som led i selve forberedelsen af en sag og tilrettelæggelsen af sagens behandling, betegnes som procesledende beslutninger. Sådanne beslutninger fastsætter ikke, hvad der er eller skal være ret, og er derfor ikke afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Når en myndighed skal vurdere, om der er tale om en afgørelse eller en procesledende beslutning, må der navnlig lægges vægt på, om den pågældende beslutning i sig selv afslutter sagen.

5.2. Myndighedens behandling, oversendelse eller afvisning af sagen mv.

En myndigheds beslutning om, at en sag skal tages under behandling, er ikke en afgørelse, men en procesledende beslutning.

Det er heller ikke en afgørelse, når en myndighed beslutter at oversende en sag til en anden myndighed efter forvaltningslovens § 7, stk. 2, med henblik på, at denne myndighed træffer afgørelse i sagen. Tilsvarende er indgivelse af politianmeldelse normalt en procesledende beslutning.

Overblik #5 om vejledning – afsnit 5 om videresendelse

Omvendt må afvisning af at tage en sag under behandling anses for at være en afgørelse, når myndigheden i øvrigt kan træffe afgørelse i sager af den pågældende karakter. En myndigheds afvisning af en anmodning om genoptagelse af en sag er også en afgørelse.

En kommune havde udført arbejde på en drænledning i et sommerhusområde. Efter en kendelse fra et landvæsensnævn skulle vedligeholdelsesarbejde på drænledningen udføres af kommunen, og udgifterne skulle fordeles mellem de berørte grundejere.

Nogle grundejere i sommerhusområdet var uenige i, at der var tale om almindelig vedligeholdelse. De mente, at skaderne på drænledningen var forårsaget af handlinger foretaget i strid med vandløbsloven, som grundejerne ikke burde betale for at få udbedret. Grundejerne bad derfor gentagne gange kommunen om at træffe en afgørelse i medfør af vandløbsloven, om hvem der havde ansvaret for skaderne på drænledningen. Det afviste kommunen, bl.a. fordi der efter kommunens opfattelse var tale om et civilretligt anliggende.

En af de berørte grundejere klagede herefter til Miljø- og Fødevareklagenævnet, der dog afviste at behandle en klage over kommunen. Efter nævnets opfattelse forelå der ikke en afgørelse, som kunne påklages til nævnet.

Ombudsmanden mente, at kommunen havde truffet en afgørelse ved at afvise at indlede en sag om påbud efter vandløbsloven. Han henviste til, at kommunen – på et område, hvor kommunen som vandløbsmyndighed havde kompetence til at træffe afgørelse – havde besluttet ikke at indlede en sag, og at det var sket på trods af en udtrykkelig opfordring fra en borger, der var part i sagen.

FOB 2020-37

Se også Ugeskrift for Retsvæsen U 2019.1616 H.  

En beslutning om, at en ansøgning eller klage skal have opsættende virkning, er også en afgørelse omfattet af forvaltningsloven. Derimod er beslutninger om at stille en sag i bero som altovervejende udgangspunkt ikke omfattet af afgørelsesbegrebet.

5.3. Partsrettigheder, aktindsigt og habilitet

Beslutter en myndighed at afskære muligheden for at benytte partsrepræsentation eller bisidder under behandlingen af en sag, er det ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Overblik #6 om partsrepræsentation

Tilsvarende gør sig gældende, hvor en myndighed tager stilling til spørgsmål om oplysningspligt over for den registrerede efter reglerne i databeskyttelsesforordningens artikel 13 og 14. Derimod er der formentlig tale om en afgørelse, hvis myndigheden skal tage stilling til en klage fra den registrerede om manglende underretning. Beslutninger som følge af anmodninger om berigtigelse og sletning af oplysninger efter databeskyttelsesforordningens artikel 16 og 17 må anses for afgørelser.

Beslutninger om aktindsigt og egen acces efter offentlighedsloven, partsaktindsigt efter forvaltningsloven og indsigt efter databeskyttelsesforordningens artikel 15 er selvstændige afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Beslutninger vedrørende spørgsmål om habilitet antages som det klare udgangspunkt at udgøre procesledende beslutninger og ikke selvstændige afgørelser i forvaltningslovens forstand. Se FOB 2023-24, hvor det ikke i den konkrete sag kunne føre til en anden vurdering, at spørgsmålet om habilitet blev vurderet på partens foranledning.

Se også Ugeskrift for Retsvæsen U 2000.2151 Ø, hvor et nævns beslutning om, at et medlem ikke var inhabilt, ikke under de foreliggende omstændigheder udgjorde en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Det vil stemme bedst overens med god forvaltningsskik at begrunde en beslutning om habilitet, hvis spørgsmålet er opstået som følge af en indsigelse e.l. fra en part, og indsigelsen ikke tages til følge, jf. FOB 2023-24.

Overblik #1 om god forvaltningsskik, afsnit 3

5.4. Oplysning af sagen

Beslutning om, at der skal foretages et bestemt sagsoplysningsskridt, f.eks. en høring, er ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Heller ikke en beslutning om, hvorvidt der skal videregives oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed, er en afgørelse.

Det samme gælder en beslutning om ikke at foretage et sagsoplysningsskridt – også selv om det er parten i en sag, der har anmodet myndigheden om at foretage det pågældende sagsoplysningsskridt. Som eksempel kan det nævnes, at en myndigheds beslutning om ikke at holde et møde med en part eller ikke at indhente bestemte oplysninger ikke er en afgørelse.

God forvaltningsskik kan dog medføre, at myndigheden bør orientere parten om, at den ikke vil foretage et ønsket sagsoplysningsskridt.

Landsskatteretten havde afvist at behandle en klage fra en mand, der var udrejst af Danmark, over en anmodning fra SKAT efter skattekontrolloven til hans bank i Danmark. SKAT havde bedt banken om at fremsende kontoudskrifter og oplysninger om, hvilke personer der havde fuldmagt til kontoen. Landsskatteretten mente, at SKATs anmodning måtte anses for at være en processuel beslutning vedrørende sagens oplysning og ikke en forvaltningsretlig afgørelse. 

Mandens advokat klagede til ombudsmanden over bl.a. Landsskatterettens kendelse om dette spørgsmål. Efter en gennemgang af klagen og de indsendte bilag meddelte ombudsmanden, at han havde besluttet ikke at undersøge klagen yderligere, da der ikke var udsigt til, at han kunne kritisere resultatet af kendelsen.

Ombudsmanden var således enig i, at SKATs anmodning efter skattekontrolloven om udlevering af kontoudskrifter og oplysninger ikke var en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

FOB 2014-10

Efter at Sikringsstyrelsen havde afslået at anerkende en kvindes lidelse efter arbejdsskadeforsikringsloven, klagede hun til Den Sociale Ankestyrelse. Hun bad ankestyrelsen om at afvente en undersøgelse af hende på et arbejdsmedicinsk ambulatorium. Ankestyrelsen traf dog afgørelse uden at afvente undersøgelsen, da styrelsen ikke mente, at resultatet ville kunne ændre grundlaget for ankestyrelsens afgørelse.

Ombudsmanden udtalte, at det er et almindeligt forvaltningsretligt princip, at det påhviler en forvaltningsmyndighed at drage omsorg for sagernes oplysning, og at det er fast antaget i praksis, at pligten til at søge en sag oplyst kun kan udstrækkes til at omfatte oplysninger, der må antages at være af betydning for sagens afgørelse. Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere, at ankestyrelsen traf afgørelse uden at afvente den arbejdsmedicinske undersøgelse.

Efter ombudsmandens opfattelse ville det dog have været god forvaltningsskik at orientere kvinden om dette, inden afgørelsen blev truffet – navnlig hvis myndigheden havde grund til at antage, at kvinden så ville have væsentlige supplerende bemærkninger til sagen.

FOB 1989.164

6. Typiske fejl

Hvis en myndighed ikke er bevidst om, hvornår den træffer en afgørelse, bliver forvaltningslovens regler om partsbeføjelser og krav til indholdet af afgørelsen ikke overholdt. Det betyder, at myndigheden muligvis træffer en forkert og i nogle tilfælde også ugyldig afgørelse.

Typiske fejl, når afgørelsesbegrebet skal afgrænses:

  • Myndigheden forveksler en afgørelse med faktisk forvaltningsvirksomhed.
  • Myndigheden tror, at en procesledende beslutning er en afgørelse, og bruger måske unødige ressourcer på f.eks. partshøring og begrundelse.
  • Myndigheden træffer (utilsigtet) en afgørelse uden at iagttage forvaltningslovens regler, når den vejleder borgeren.
  • Myndigheden er ikke opmærksom på, at et afslag på ansættelse anses for en afgørelse, og partshører derfor ikke en ansøger over f.eks. en reference om oplysninger i kriminalregistret eller en mistanke om alkoholmisbrug inden et afslag.

Væsentlige pointer

  • Forvaltningslovens regler gælder som udgangspunkt for sager, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Det betyder bl.a., at parten i en afgørelsessag tildeles en række partsbeføjelser, og at der stilles en række krav til selve udformningen af afgørelsen. Se afsnit 2. 
  • En afgørelse er en retsakt (forvaltningsakt), dvs. en udtalelse, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et konkret tilfælde. Se afsnit 2. 
  • En afgørelse i forvaltningslovens forstand vil i almindelighed være karakteriseret ved, at der er tale om
    • en udtalelse fra en offentlig myndighed,
    • som udstedes på et offentligretligt grundlag (i modsætning til et privatretligt grundlag, f.eks. en aftale),
    • som går ud på ensidigt at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret, og
    • som retter sig mod eksterne modtagere (i modsætning til internt mod myndigheden selv). Se afsnit 2.
  • Hvis en myndighed ikke er bevidst om, at den træffer afgørelse i en sag, og derfor ikke overholder forvaltningslovens regler, vil det kunne føre til, at afgørelsen i sagen bliver forkert eller ugyldig, og at myndigheden må behandle sagen på ny. Se afsnit 6.
  • Faktisk forvaltningsvirksomhed falder uden for afgørelsesbegrebet, fordi der ikke træffes retligt bindende afgørelser i forhold til de involverede personer. Eksempler er patient- og anden klientbehandling, undervisning og vejledning. Se afsnit 3.
  • Procesledende beslutninger falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Eksempler er en beslutning om, at en sag tages under behandling, at en sag oversendes til en anden myndighed, eller at der foretages bestemte sagsoplysningsskridt. Se afsnit 5.
  • Almindelige retsgrundsætninger og god forvaltningsskik kan dog indebære, at visse af principperne i forvaltningsloven alligevel finder anvendelse på beslutninger, der falder uden for lovens afgørelsesbegreb. Se afsnit 2 og 5.4.
  • Sagsbehandling i forbindelse med indgåelse af kontraktforhold og andre privatretlige dispositioner falder uden for forvaltningsloven. Se afsnit 4.

Regler

§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Baggrund

Dette overblik bygger på forvaltningsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, relevant retspraksis og ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2. udgave (2021), s. 83 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s. 23 ff., Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling, 6. udgave (2023), s. 93 ff., Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s. 76 ff., og Sten Bønsing, Almindelig Forvaltningsret, 5. udgave (2023), s. 83 ff.

Opdatering

27. marts 2024

Overblikkets afsnit 5.3 om partsrettigheder, aktindsigt og habilitet er opdateret med ny ombudsmandspraksis om beslutninger om habilitet (FOB 2023-24).

28. september 2023

Overblikkets afsnit 3.1 om faktisk forvaltningsvirksomhed er opdateret med ny ombudsmandspraksis (FOB 2023-18). Afsnit 3.3 er opdateret med ny ombudsmandspraksis om, hvornår der foreligger en bindende forhåndsbesked (FOB 2023-5).

29. juni 2021

Overblikkets afsnit 2 er opdateret med ny ombudsmandspraksis om en særlig situation, hvor en myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden myndighed vil kunne anses for en afgørelse (FOB 2021-8).

29. marts 2021

Afsnit 4.1 om personaleretlige beslutninger er uddybet vedrørende stillingsændringer, og der er i den forbindelse indsat henvisninger til ny ombudsmandspraksis og retspraksis (FOB 2021-28 og U 2008.636 H).

16. december 2020

Overblikkets afsnit 2 og 5.2 er opdateret med ny ombudsmandspraksis om afgørelsesbegrebet, hvor en myndighed afviste at indlede en sag om et påbud (FOB 2020-37), og retspraksis om afgørelsesbegrebet (U 2019.1616 H).

27. december 2019

Overblikkets afsnit 3.2 om vejledning til borgere er opdateret vedrørende konsekvensen af, at vejledning opfattes som en afgørelse, og ny ombudsmandspraksis om svar fra et kundecenter (FOB 2019-25). Afsnit 4.2 er opdateret med ny ombudsmandspraksis om en afgørelse om delvis eftergivelse af studiegæld (FOB 2019-16).

25. juni 2019

Overblikkets afsnit 3.1 om, hvad der er faktisk forvaltningsvirksomhed, er opdateret med ny ombudsmandspraksis, hvorefter anvisningen af en kirkebænk til en konfirmands far ikke var en afgørelse (FOB 2018-25). Afsnit 3.2 om vejledning til borgere er opdateret med ny ombudsmandsudtalelse om, at visse svar på for tidlig ansøgning om SU var afgørelser (FOB 2018-29).

 

Søgning efter ny praksis mv. med henblik på eventuel opdatering er senest foretaget 30. august 2024.

Indhold