Notatpligt

1. Oversigt

En myndighed har pligt til at gøre notat om visse oplysninger, vurderinger og sagsekspeditionsskridt. Formålene med notatpligten er beskrevet i afsnit 2.

I afgørelsessager har en myndighed efter offentlighedsloven notatpligt, når den mundtligt eller på anden måde modtager oplysninger om sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse. Notatpligten indebærer, at myndigheden snarest muligt skal gøre notat om oplysningerne eller vurderingerne. Notatpligten gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne allerede fremgår af sagens dokumenter. Om pligten til at gøre notat om oplysninger og vurderinger, se afsnit 3.

Desuden følger det af offentlighedsloven, at en myndighed i afgørelsessager snarest muligt skal tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke allerede fremgår af sagens dokumenter. Om pligten til tage notat om sagsekspeditionsskridt, se afsnit 4.

Ved siden af offentlighedsloven gælder en ulovbestemt retsgrundsætning om, at der også i sager, som ikke er afgørelsessager, i visse tilfælde skal gøres notat. Desuden følger det af god forvaltningsskik, at der – uden for rammerne af offentlighedsloven og den ulovbestemte retsgrundsætning – i visse tilfælde bør gøres notat. Om notat efter retsgrundsætningen og god forvaltningsskik, se afsnit 5.

Endelig kan der inden for særskilte områder gælde en særlig lovbestemt notatpligt. Særregler om notatpligt er omtalt i afsnit 6.

2. Formål med notatpligten

Notatpligten bidrager til, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i en sag (dokumentationshensyn). Det samme hensyn varetages af kravet om pligtmæssig journalisering. Notatpligten vil også kunne give mulighed for en effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt (kontrolhensyn).

Desuden er notatpligten med til at sikre adgang til aktindsigt i det fulde grundlag for afgørelsen af en sag, herunder de oplysninger, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter. Hertil kommer, at notatpligten er med til at sikre en fyldestgørende gennemførelse af partshøringspligten.

Overblik #7 om journalisering

Overblik #9 om partshøring

3. Oplysninger om en sags faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger

I afgørelsessager har en myndighed notatpligt, når den mundtligt eller på anden måde modtager oplysninger om sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse. Notatpligten indebærer, at myndigheden snarest muligt skal gøre notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 1.

Notatpligten gælder dog ikke, hvis oplysningerne eller vurderingerne allerede fremgår af sagens dokumenter. Hvis mundtligt modtagne oplysninger også er indeholdt i et dokument i sagen, gælder der altså ikke nogen notatpligt.

Det betyder sammenfattende, at notatpligten efter § 13, stk. 1, indtræder, når modtagne oplysninger om sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger opfylder følgende betingelser:

• De vedrører en afgørelsessag.
• De er af betydning for sagens afgørelse.
• De fremgår ikke allerede af sagens dokumenter.

3.1. Notatpligt i afgørelsessager

Notatpligten efter offentlighedslovens § 13 gælder kun i sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en myndighed mv. (afgørelsessager). Det er dog uden betydning for notatpligten, om der i den konkrete sag rent faktisk ender med at blive truffet en realitetsafgørelse, eller om sagen f.eks. henlægges.

Afgrænsningen af, hvilke sager der som afgørelsessager omfattes af notatpligten, svarer til den afgrænsning, der gælder for anvendelsen af forvaltningslovens regler.

Overblik #4 om afgørelsesbegrebet

I tilfælde, hvor det endnu er uvist, om en sag udvikler sig til at blive en afgørelsessag, kan det være usikkert, om modtagne oplysninger er omfattet af notatpligten. Hvis en myndighed senere vil bruge oplysningerne som grundlag for en afgørelse, vil myndigheden dog på dette tidspunkt skulle gøre notat om dem, inden afgørelsen træffes.

Notatpligten efter offentlighedsloven gælder ikke for den del af forvaltningens virksomhed, hvor der ikke skal træffes afgørelse, herunder faktisk forvaltningsvirksomhed som f.eks. undervisning og patientbehandling.

Notatpligten gælder desuden ikke i forbindelse med det offentliges indgåelse af kontraktforhold eller andre privatretlige dispositioner, ligesom den i almindelighed ikke gælder for en myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyndighed. 

Der kan efter en ulovbestemt retsgrundsætning være pligt til at gøre notat i andre sager end afgørelsessager. Se afsnit 5.

3.2. Oplysningerne skal være af betydning for sagens afgørelse

Det er et krav for notatpligtens indtræden, at oplysningerne eller de eksterne faglige vurderinger er af betydning for sagens afgørelse.

Der gælder dog ikke noget krav om, at oplysningerne eller vurderingerne skal være af væsentlig betydning for afgørelsessagen.

3.3. Oplysninger modtaget mundtligt eller på anden måde

Notatpligten omfatter oplysninger om en sags faktiske grundlag og eksterne faglige vurderinger, som en myndighed. modtager mundtligt eller på anden måde fra f.eks. andre myndigheder eller privatpersoner. Det kan være oplysninger, som myndigheden modtager telefonisk eller i forbindelse med møder.

Notatpligten omfatter også oplysninger mv., der udveksles mundtligt inden for samme myndighed, f.eks. mellem ansatte, nævnsmedlemmer eller kommunalbestyrelsesmedlemmer indbyrdes. Tilsvarende skal oplysninger, der stammer fra andre af myndighedens sager eller fra registre, noteres på sagen, eventuelt i form af en henvisning. Notatpligten omfatter ligeledes oplysninger, som er fremkommet ved søgninger på internettet, herunder på sociale medier.

Desuden vil notatpligten omfatte oplysninger, som en offentligt ansat selv på forhånd er i besiddelse af, eller som vedkommende under sagens behandling bliver bekendt med ved besigtigelse eller på anden måde.

Notatpligten omfatter også oplysninger, der mundtligt meddeles af en person, der er part i en afgørelsessag, f.eks. i forbindelse med en mundtlig partshøring. Notatpligten gælder, uanset at parten er til stede ved indsamlingen af oplysningerne.

Overblik #23 om afgrænsning og indledende sagsbehandling af en aktindsigtsanmodning

Notatpligten kan i øvrigt medføre, at en myndighed skal gøre notat om indholdet af materiale, der er indgået i sagen, men som senere udleveres eller tilbageleveres, uden at der er taget kopi. Ifølge Justitsministeriets vejledning nr. 9847 af 19. december 2013 om offentlighedsloven gælder denne pligt kun, hvis materialet udleveres eller tilbageleveres til privatpersoner eller organisationer mv., som ikke er forpligtet til at opbevare og fremsende materialet på ny.

3.4. Oplysninger om en sags faktiske grundlag

Det afgørende for, om der er tale om oplysninger om ”en sags faktiske grundlag”, er, om oplysningerne bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed om sagens faktiske omstændigheder.

På den baggrund omfatter notatpligten egentlige faktuelle oplysninger, dvs. oplysninger om gjorte iagttagelser eller observationer, resultatet af målinger og andre undersøgelser, fastslåede oplysninger om økonomiske forhold, f.eks. størrelsen af en skattepligtig indkomst o.l., samt oplysninger vedrørende et bestemt hændelsesforløb.

Desuden omfatter notatpligten andre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag. Notatpligten omfatter derved oplysninger, der fungerer som fakta i sagen. Det vil sige oplysninger, der er en del af grundlaget for myndighedernes stillingtagen – og her kan der godt være tale om mere subjektivt prægede oplysninger.

Artikel i FOB 2015: Ekstrahering – offentlighedslovens svære øvelse

Udtrykket ”oplysninger om en sags faktiske grundlag” må som udgangspunkt forstås på samme måde i offentlighedslovens § 13, stk. 1, og § 28, stk. 1. Den sidstnævnte bestemmelse angår ekstrahering af oplysninger ved behandling af anmodninger om aktindsigt.

Notatpligten vil ikke omfatte myndighedens egne og udenforståendes tilkendegivelser af vurderinger, standpunkter eller argumenter med hensyn til en sags afgørelse, idet sådanne tilkendegivelser (erklæringer) ikke indgår i det bevismæssige grundlag for sagens afgørelse, men angår selve afgørelsen.

Notatpligten gælder heller ikke for oplysninger vedrørende en sags retlige omstændigheder, selv om oplysningerne isoleret set gengiver objektive kendsgerninger – f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret, relevante retsafgørelser eller administrative afgørelser osv. Om visse eksterne juridiske vurderinger, se næste afsnit.

3.5. Eksterne faglige vurderinger

Notatpligten omfatter også ”eksterne faglige vurderinger” om en sags bevismæssige eller faktuelle grundlag, f.eks. en videnskabelig eller teknisk vurdering af et forhold, som skal indgå i myndighedens afgørelse. Sådanne vurderinger vil typisk foreligge skriftligt, og der vil derfor i almindelighed ikke opstå spørgsmål om at tage notat af vurderingerne. Men de vil også kunne fremkomme mundtligt, f.eks. under et møde.

Ved en ”faglig vurdering” forstås en vurdering, der er foretaget af en person, institution eller myndighed, som på grund af sin faglige viden og indsigt har særlige forudsætninger for at udtale sig om et bestemt spørgsmål.

Omfattet af udtrykket ”eksterne faglige vurderinger” er f.eks. udtalelser, der afgives af et privat konsulentfirma, som udfører opgaver for en forvaltningsmyndighed, og hvor udtalelsen har til formål at skabe klarhed om en sags faktiske omstændigheder. Endvidere vil mundtlige udtalelser fra f.eks. speciallæger, landinspektører og arkitekter, der er engageret til at udføre bestemte opgaver for en forvaltningsmyndighed uden at blive knyttet til den ved et egentligt ansættelsesforhold, kunne anses for eksterne faglige vurderinger.

Derimod vil hverken myndighedens egne eller udenforståendes tilkendegivelser af vurderinger, standpunkter eller argumenter med hensyn til en sags afgørelse være omfattet af notatpligten. Det skyldes, at sådanne tilkendegivelser ikke indgår i det bevismæssige grundlag for sagens afgørelse, men angår selve afgørelsen. Faglige vurderinger, der fremsættes af myndighedens medarbejdere under et internt møde, hvor medarbejderne drøfter en sag, vil således ikke være omfattet af notatpligten.

Notatpligten vil omfatte en ekstern juridisk vurdering af konkret karakter, som bidrager til at skabe klarhed over sagens bevismæssige grundlag. Men som nævnt i afsnit 3.4 gælder notatpligten ikke ellers for oplysninger vedrørende en sags retlige omstændigheder, selv om oplysningerne isoleret set gengiver objektive kendsgerninger, f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret, relevante retsafgørelser eller administrative afgørelser mv.

3.6. Oplysningernes oprindelse

Myndigheden skal gøre notat om, hvorfra modtagne oplysninger stammer. Hvis f.eks. en borger anmelder en anden borger for et ulovligt forhold, skal myndigheden gøre notat om både de modtagne oplysninger og navnet på anmelderen. Myndigheden kan ikke undlade at notere navnet på den, der meddeler oplysningerne, fordi myndigheden vil undgå, at oplysningerne kommer andre i hænde.

Oplysninger om anmeldelsen og anmelderens identitet vil normalt ikke kunne hemmeligholdes over for den person, anmeldelsen handler om, bl.a. fordi de vil være undergivet partsaktindsigt efter reglerne i forvaltningsloven. En anmelder vil derfor som udgangspunkt kun kunne forblive anonym, hvis vedkommende ikke oplyser sin identitet over for myndigheden.

En myndighed har pligt til at vejlede en anmelder, der spørger til muligheden for at være og forblive anonym (whistleblowing). Sådan vejledning vil dog i praksis kun have betydning, hvis den ydes, før anmelderen oplyser sin identitet, idet myndigheden ellers som nævnt vil have pligt til at gøre notat om vedkommendes identitet.

Det bemærkes i den forbindelse, at en myndighed ikke kan udvide adgangen til at gøre undtagelse fra aktindsigt ved at give tilsagn om anonymitet til anmeldere (diskretionstilsagn). En anmelder kan heller ikke oplyse sin identitet på vilkår om, at den holdes hemmelig for omverdenen (diskretionsforbehold).

Sådanne forbehold – og tilsagn, der alligevel måtte være givet – kan dog efter omstændighederne have den betydning, at myndigheden bør høre anmelderen, inden der gives aktindsigt i oplysninger om anmelderens identitet. På den måde kan myndigheden afdække, om hensynet til anmelderen i det konkrete tilfælde kan begrunde en begrænsning af retten til aktindsigt.

3.7. Andre krav til notatet

Noteringerne skal foretages, snarest muligt efter at myndigheden har fået kendskab til oplysningerne. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 1. Kravet om notering snarest muligt skyldes hensynet til at sikre, at gengivelsen af oplysningerne bliver så nøjagtig som muligt.

Der skal efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, gøres notat om indholdet af oplysninger og vurderinger.

Det er ikke et krav, at oplysningerne eller vurderingerne noteres på et særskilt ark. Noteringerne kan således foretages blandt de løbende tilførsler på et referatark, konceptark eller i en behandlingsjournal. Det er dog afgørende, at det efterfølgende er muligt at finde noteringerne, bl.a. med henblik på at der eventuelt kan meddeles aktindsigt i dem.

Notatet skal journaliseres på den sag, som det angår. Journaliseringspligten omfatter interne dokumenter i endelig form.

Overblik #7 om journalisering

4. Væsentlige sagsekspeditionsskridt

En myndighed skal i afgørelsessager snarest muligt tage notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, der ikke allerede fremgår af sagens dokumenter. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 2.

Notatpligten efter § 13, stk. 2, indtræder, når et sagsekspeditionsskridt opfylder følgende betingelser:

• Det foretages i en afgørelsessag.
• Det er væsentligt.
• Det fremgår ikke allerede af sagens dokumenter.

Med hensyn til betingelsen om, at sagsekspeditionsskridtet foretages i en afgørelsessag, se afsnit 3.1.

Det er ikke muligt generelt at fastlægge, hvornår et sagsekspeditionsskridt i en afgørelsessag skal betragtes som væsentligt, og det må således bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde.    

Vurderingen af et sagsekspeditionsskridts væsentlighed skal foretages på det tidspunkt, hvor skridtet tages. En myndighed bør dog tage notat om et sagsekspeditionsskridt, hvis der er rimelig tvivl om, hvorvidt det kan betragtes som væsentligt.

Som eksempler på sagsekspeditionsskridt, der i almindelighed må betragtes som væsentlige og derfor skal noteres, kan nævnes tilfælde, hvor en myndighed meddeler en afgørelse mundtligt, eller hvor en myndighed mundtligt meddeler en aktindsigtssøgende, at afgørelsen først kan forventes truffet efter udløbet af lovens sagsbehandlingsfrist på 7 arbejdsdage.

Et andet eksempel fremgår af FOB 1992.40, hvor en borger i en telefonsamtale blev stillet en bestemt retsstilling i udsigt. Ombudsmanden udtalte, at dette var et væsentligt sagsbehandlingsskridt, og at der skulle være taget notat om telefonsamtalens indhold.

Notatpligten efter § 13, stk. 2, gælder – i lighed med pligten efter stk. 1 – alene, hvis det væsentlige sagsekspeditionsskridt ikke allerede fremgår af sagens dokumenter, ligesom noteringen skal foretages, snarest muligt efter at det pågældende skridt er taget.

Om krav til notatet, se afsnit 3.7.

Se også FOB 2017-9, hvor ombudsmanden på baggrund af sagens oplysninger og dokumenter lagde til grund, at en kommune ikke havde gjort tilstrækkelige notater om væsentlige oplysninger om ekspeditioner – bl.a. en mundtlig høring af en pårørende – i en sag om anvendelse af døralarm i et kommunalt botilbud.

Se endvidere FOB 2019-29 om en anonym underretning om bekymring for to børn. Her mente ombudsmanden, at det burde have fremgået af Ankestyrelsens notat om en telefonsamtale med morens arbejdsgiver, hvem styrelsen havde talt med, og hvilke oplysninger der mere præcist blev videregivet under samtalen.

5. Ulovbestemt notatpligt og god forvaltningsskik

Ved siden af offentlighedslovens § 13 gælder en ulovbestemt retsgrundsætning om, at der også i sager, der ikke er afgørelsessager, skal gøres notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt, hvis de relevante oplysninger ikke allerede fremgår af sagens dokumenter.

Retsgrundsætningen indebærer bl.a., at en forvaltningsmyndighed kan være forpligtet til uden for afgørelsessager at tage notat om modtagne oplysninger, når modtagelsen af oplysningerne kan karakteriseres som et væsentligt sagsekspeditionsskridt. Et eksempel på et væsentligt sagsekspeditionsskridt kan også være en myndigheds videregivelse af oplysninger.

Den ulovbestemte retsgrundsætning om notatpligt gælder dog kun i traditionelle administrative sager, der – uden at være afgørelsessager – har en vis indgribende og væsentlig betydning for borgeren, og hvor det er naturligt og ønskeligt, at der stilles krav om, at der tages notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt. Som eksempel på en traditionel administrativ sag kan nævnes en sag om en myndigheds videregivelse af oplysninger.

I FOB 2001.117 mente ombudsmanden, at en kommune burde have taget notat om både modtagne og udleverede oplysninger.

Pligten til at gøre notat efter den ulovbestemte retsgrundsætning indtræder, når et sagsekspeditionsskridt opfylder følgende betingelser:

• Det foretages i en traditionel administrativ sag, som har en vis indgribende og væsentlig betydning for borgeren, og hvor det er naturligt og ønskeligt, at der stilles krav om, at der tages notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt.
• Det er væsentligt.
• Det fremgår ikke allerede af sagens dokumenter.

Se også FOB 2010 4-1. Sagen handlede om, hvorvidt en kommune skulle have taget notat om en besigtigelse af forholdene ved en rundkørsel, der var etableret tæt på en borgers bopæl.

Ved siden af notatpligten efter offentlighedslovens § 13 samt anvendelsesområdet for den ulovbestemte retsgrundsætning følger det af god forvaltningsskik, at en myndighed i visse tilfælde bør gøre notat. Det skyldes hensynet til, at forvaltningen skal sørge for, at der skabes et tillidsfuldt forhold mellem borgeren og forvaltningen. Det kan bl.a. ske ved, at forvaltningen sikrer sig bevis og derved undgår tvivl om, hvad der er foregået og sagt i en sag.

6. Særregler i lovgivningen om notatpligt

Inden for særskilte områder kan der gælde en særlig lovbestemt notatpligt.

Et eksempel på særregler om notatpligt findes i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (tvangsindgrebsloven). I lovens § 4 er der således indsat bestemmelser om notatpligt i sager om iværksættelse af tvangsindgreb. Bestemmelserne svarer indholdsmæssigt til offentlighedslovens § 13, stk. 1 og 2.

Andre eksempler på særregler findes i bekendtgørelse nr. 1225 af 8. juni 2021 om autoriserede sundhedspersoners patientjournaler.

7. Typiske fejl

Eksempler på typiske fejl i forbindelse med notatpligt: 

• En myndighed gør ikke notat om mundtligt modtagne oplysninger, der er af betydning for afgørelsen af en sag. En borger, der herefter søger om aktindsigt i sagen, vil ikke ved gennemlæsning af sagens dokumenter kunne få indblik i de oplysninger, der har haft betydning for sagens afgørelse.
• En myndighed træffer en afgørelse, men har ikke løbende gjort notat om mundtligt modtagne oplysninger, som er tillagt betydning ved afgørelsen. Herefter er det ikke muligt at føre effektiv kontrol med, om myndigheden havde et tilstrækkeligt grundlag for at træffe afgørelsen.
• En myndighed meddeler en afgørelse mundtligt, men gør ikke notat om afgørelsen. Det er herefter ikke muligt at dokumentere afgørelsens eksistens, datering, indhold og rækkevidde.
• En myndighed er ikke opmærksom på, at der ud over offentlighedslovens regler gælder en ulovbestemt retsgrundsætning om notatpligt. Myndigheden forsømmer derfor at gøre notat i en sag, hvor der ikke skal træffes afgørelse.

8. Konsekvenser af manglende overholdelse af notatpligten

I det omfang en forvaltningsmyndighed ikke overholder notatpligten (ved at tage et mangelfuldt notat eller helt undlade at tage notat), kan det efter omstændighederne tillægges bevismæssig betydning og medføre en form for processuel skadevirkning for myndigheden, f.eks. ved at borgerens version af et hændelsesforløb lægges til grund af klageinstansen.

Omvendt antages det, at udgangspunktet – i de tilfælde, hvor myndigheden har iagttaget notatpligten – vil være, at de oplysninger, der fremgår af notatet, lægges bevismæssigt til grund. 

Væsentlige fejl med hensyn til notatpligt vil også kunne have den konsekvens, at myndigheden – ikke mindst i langstrakte sagsforløb – ikke har den samlede viden om sagen, som skal til, for at den til enhver tid kan vurdere, hvad der er det rigtige at gøre. Det kan f.eks. skyldes, at myndigheden kun har sporadisk og punktvist overblik over sagen og derfor ikke kan vurdere, hvor alvorligt den samlet set måtte have udviklet sig. Se FOB 2018-28.