Klagefrister

1. Oversigt

På en række områder er der fastsat regler om klagefrister. Fristerne kan strække sig fra få uger til flere måneder.

I de tilfælde, hvor lovgivningen ikke indeholder regler om klagefrister, gælder der ikke nogen almindelig – uskreven – frist for at klage. Klageinstansen vil derfor som udgangspunkt være forpligtet til at behandle selv en meget sent indgivet klage.

I praksis opstår der jævnligt spørgsmål om, hvorvidt en klagefrist er overholdt, og i den forbindelse hvordan fristen beregnes. Spørgsmålet om, hvordan klagefrister beregnes, er behandlet i afsnit 2.

Hvis en myndighed har tilsidesat pligten til at give klagevejledning eller begået andre fejl, kan klagefristen blive suspenderet. Det betyder, at fristen først begynder at løbe, når fejlen er rettet. Hvornår klagefristen suspenderes, er beskrevet i afsnit 3.

I afsnit 4 beskrives den situation, hvor en klage indgives rettidigt, men til den forkerte myndighed eller på en anden måde, end reglerne foreskriver.  

Selv om en klagefrist er overskredet, kan klageinstansen i nogle tilfælde se bort fra overskridelsen og behandle klagen alligevel (give oprejsningsbevilling). I afsnit 5 beskrives de momenter, der indgår i vurderingen af, om der kan gives oprejsningsbevilling.

2. Hvordan beregnes klagefristen?

I nogle tilfælde indeholder en bestemmelse om klagefrist anvisninger på, hvordan fristen skal beregnes. Eksempelvis fremgår det af miljøbeskyttelseslovens § 93, stk. 1, at klagefristen løber fra det tidspunkt, hvor afgørelsen er offentligt bekendtgjort.

De generelle retningslinjer for beregning af klagefristen, når der ikke er fastsat særlige regler, er beskrevet i Justitsministeriets vejledning nr. 9533 af 26. juni 2018 om beregning af klagefrister og vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 210-213.

Vejledningerne indeholder anvisninger på, hvordan klagefrister beregnes, både når en afgørelse meddeles ved brug af fysisk post, og når der bruges digital post.

I afsnit 2.1-2.2 gengives hovedlinjerne for, hvordan klagefristen beregnes.

2.1. Hvornår begynder fristen?

Hvis der ikke er fastsat særlige regler, begynder klagefristen at løbe fra det tidspunkt, hvor afgørelsen er kommet frem til parten.

Hvornår afgørelsen kan anses for at være kommet frem, afhænger af, om afgørelsen sendes med fysisk post eller digitalt.

For så vidt angår fysisk post kan myndigheden som udgangspunkt lægge til grund, at en afgørelse, der sendes med standardbrev med PostNord, er kommet frem til borgeren seks omdelingsdage efter, at afgørelsen er dateret og overgivet til postbesørgelse. Omdelingsdage er de dage, PostNord omdeler post.

Når en myndighed sender en afgørelse digitalt, er det muligt at registrere det nøjagtige tidspunkt for, hvornår afgørelsen er afsendt og modtaget. Klagefristen bør derfor regnes fra den dato, hvor afgørelsen er tilgængelig for borgeren i den anvendte digitale postløsning, uanset hvilket tidspunkt på døgnet afgørelsen modtages. Det gælder også, hvis det sker på en dag, hvor der ikke omdeles fysisk post. Fristen vil dog i sådanne tilfælde ofte blive forlænget, jf. nærmere i afsnit 2.2.

Det er derimod uden betydning for beregningen af klagefristen, hvornår borgeren har fået kendskab til afgørelsen. Det skyldes, at man ikke skal kunne forlænge en klagefrist ved bevidst at holde sig i uvidenhed om afgørelsens indhold. Se eksempelvis sagen FOB 2016-34, hvor Trafik- og Byggestyrelsens digitale meddelelser til en borger i en bilsynssag havde retsvirkninger for borgeren, selv om han ikke havde åbnet sin digitale postkasse.

Det påhviler myndigheden at bevise, at et brev er kommet frem til borgeren. Hvis borgeren bestrider at have modtaget myndighedens brev, er det således myndigheden, der skal kunne dokumentere, at brevet er afsendt og kommet frem til borgeren, og hvornår det er sket.

Myndigheden kan løfte sin bevisbyrde ved at føre et såkaldt ”systembevis”. Dette kan eksempelvis ske ved at

• redegøre for myndighedens rutiner for postafsendelse
• fremlægge kopi af det afsendte brev
• fremlægge journalnotat eller postliste, hvor det fremgår, hvornår brevet er afsendt
• undersøge om – og i givet fald hvornår – eventuelle andre parter eller myndigheder har modtaget deres eksemplar af brevet
• redegøre for, at brevet til borgeren ikke er returneret til myndigheden
• undersøge, om der i perioden omkring afsendelsen har været uregelmæssigheder i postbesørgelsen.

De nævnte oplysningsskridt er først og fremmest relevante i forhold til breve, der sendes med fysisk post. Men myndigheden skal tilsvarende kunne dokumentere, at et digitalt brev er afsendt og kommet frem til borgeren.  

Godtgør myndigheden, at brevet er afsendt en bestemt dag, må det herefter antages, at brevet er kommet frem i overensstemmelse med almindelig postgang, medmindre der foreligger oplysninger, der kan sandsynliggøre, at dette ikke er tilfældet, jf. U 2007.2791 H.

De nærmere krav til myndighedens bevisførelse, når der anvendes fysisk post, er belyst i bl.a. en række ombudsmandsudtalelser. Se f.eks. FOB 2011 1-4, hvor ombudsmanden mente, at der forelå en så betydelig usikkerhed om en myndigheds brevafsendelse, at det var betænkeligt at lægge til grund, at et brev til en borger var korrekt afsendt. Det fremgik af sagen, at der var sket fejl og unøjagtigheder i forbindelse med myndighedens brevafsendelse, både i den konkrete sag og tilsyneladende også i andre sager. Se desuden U 2019.1540 Ø om fristberegning efter retsplejeloven.

Er brevet til borgeren sendt digitalt, er det som nævnt muligt at registrere det nøjagtige tidspunkt for, hvornår brevet er afsendt og modtaget. Det vil ofte gøre det enklere for myndigheden at føre bevis for, at et brev er afsendt og kommet frem til en borger (og i givet fald hvornår).

Anvendes postløsningen Digital Post, kan myndigheden løfte sin bevisbyrde ved f.eks. at fremlægge oplysninger om de digitale registreringer, der genereres vedrørende forsendelsen (forsendelsesloggen). Forsendelsesloggen indeholder både oplysninger om, at brevet er afsendt fra myndighedens system, og at brevet er leveret til borgeren i borgerens digitale postkasse.

Hvis en afgørelse burde være sendt til borgeren, men ikke er blevet det – f.eks. fordi borgeren ved en fejl ikke er blevet anset for part i sagen – er klagefristen ikke begyndt at løbe i forhold til den pågældende. Problemstillingen kan opstå i bl.a. sager på miljø-, plan- og byggeområdet, hvor kredsen af parter (og dermed klageberettigede) nogle gange kan være vanskelig at fastlægge. Om en nabo til et byggeri er part i byggesagen, afhænger f.eks. af omfanget af de gener, som byggeriet udsætter den pågældende for.

Overblik #3 om partsbegrebet, afsnit 7.2

Klageinstansen må således i relevant omfang afklare, om borgeren fik individuel underretning om en afgørelse ledsaget af en klagevejledning, før klageinstansen tager stilling til, hvornår klagefristen skal regnes fra. Klageinstansen skal i den forbindelse være opmærksom på, at der kan være fastsat regler om, at andre end parter har krav på individuel underretning om en afgørelse, og hvordan dette skal ske.

Se også FOB 2021-16.

2.2. Hvornår udløber fristen?

Ved beregningen af, hvornår en klagefrist udløber, tæller den dag hvor afgørelsen er kommet frem, ikke med. Hvis en afgørelse er kommet frem tirsdag den 3. september 2024, vil en klagefrist på 4 uger således udløbe tirsdag den 1. oktober 2024. Er klagefristen fastsat i uger eller måneder, udløber fristen efter det fastsatte antal uger eller måneder, på den samme ugedag som afgørelsen kom frem.

Udløber klagefristen på en lørdag eller en helligdag, vil det i almindelighed være rigtigst at anse fristen for forlænget til den førstkommende hverdag. Det samme er tilfældet, hvis fristen udløber en dag, hvor der ikke omdeles post, eller en såkaldt ”lukkedag” hos myndigheden. Ifølge Justitsministeriets vejledning om beregning af klagefrister, pkt. 4.2, gælder dette ikke kun, hvor afgørelsen er afsendt med fysisk post, men også hvor den er sendt digitalt.

Det afhænger af forsendelsesmåden, hvornår på døgnet fristen udløber.

Sendes klagen med fysisk post, udløber fristen normalt ved kontortids ophør.

For så vidt angår klager, der sendes digitalt, skal klagen være modtaget inden midnat det døgn, hvor klagefristen udløber. Klagen anses for rettidig, hvis den er tilgængelig i myndighedens it-system senest kl. 23.59.

Borgeren bærer som afsender af klagen risikoen for, at klagen ikke når rettidigt frem til myndigheden – uanset om klagen sendes digitalt eller med fysisk post. Det er således borgerens ansvar at afsende klagen i så god tid inden fristens udløb, at den kan nå rettidigt frem.  

Fejl i postbesørgelsen og ved levering af den digitale meddelelse vil dog efter omstændighederne kunne føre til, at der ses bort fra fristoverskridelsen. Se nærmere i afsnit 5.

Problemer med myndighedens it-system eller lignende tekniske problemer kan medføre, at det ikke er muligt at afgøre, hvornår en digitalt fremsendt klage er modtaget. I så fald må klagen anses for at være kommet frem på det tidspunkt, hvor meddelelsen blev afsendt. Det bør således ikke komme borgeren til skade, at en klage modtages efter fristens udløb, hvis det skyldes problemer med myndighedens it-system.

3. Suspension af klagefristen

En klagefrist suspenderes i visse tilfælde. Det indebærer, at fristen først begynder at løbe, når det forhold, der er årsag til suspensionen, er bragt i orden.

Suspension kan komme på tale, hvis myndigheden har begået fejl, der kan have haft betydning for, at borgeren har klaget for sent. Se afsnit 3.1 og 3.2. Se endvidere om særlige lovbestemte tilfælde afsnit 3.3.  

3.1. Manglende, utilstrækkelig eller urigtig klagevejledning

En afgørelse, som kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver parten medhold. Vejledningen skal angive klageinstansen og oplyse om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det følger af forvaltningslovens § 25.

Endvidere skal afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene inden for en lovbestemt frist, være ledsaget af oplysning om det. Det følger af forvaltningslovens § 26.

Overblik #5 om vejledning – afsnit 6 om klagevejledning og afsnit 7 om vejledning om frister for domstolsprøvelse

Manglende eller utilstrækkelig klagevejledning vil normalt føre til, at klagefristen først begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor borgeren har modtaget fyldestgørende klagevejledning.

Er klagevejledningen urigtig, f.eks. fordi der er angivet en længere klagefrist end fastsat i lovgivningen, vil fejlen normalt medføre, at klagen må anses for rettidig, hvis den angivne klagefrist er overholdt. Det gælder i hvert fald i sager med kun én part. Se f.eks. U 2004.2893 H.

Et tilsvarende princip antages at gælde, hvis der er angivet en forkert klagemyndighed, og klagen indgives dertil.

Hvis klagefristen er suspenderet som følge af manglende, utilstrækkelig eller urigtig klagevejledning, vil klageinstansen som udgangspunkt være forpligtet til at behandle selv en meget sent indgivet klage.

Det antages imidlertid at være en forudsætning for at behandle en sent indgivet klage, at borgeren ikke har udvist ugrundet passivitet. Se U 1990.824/3 H og Vestre Landsrets dom af 11. juli 2019 (BS-23585/2018-VLR, optrykt i MAD 2019.247).

Også modstående hensyn til andre private parter, som har indrettet sig i tillid til myndighedens afgørelse, kan tale for, at en sent indgivet klage ikke behandles.

Klageinstansen vil desuden i særlige tilfælde kunne afvise at behandle en sent indgivet klage, hvis afgørelsen ikke længere har nogen retlig eller faktisk betydning, og borgeren dermed ikke har nogen retlig interesse i at få afgørelsen ændret. Det samme gælder, hvis sagen ikke længere lader sig oplyse.

3.2. Begrundelsesmangler

Myndighedernes afgørelser skal begrundes, medmindre borgeren får fuldt ud medhold. Reglerne om begrundelse fremgår af forvaltningslovens §§ 22-24.

Overblik #10 om begrundelse

I sager, hvor afgørelsen efter forvaltningslovens § 22 skal være ledsaget af en begrundelse, kan en afgørelse efter omstændighederne blive ugyldig, hvis begrundelsen helt mangler eller på afgørende punkter er ufyldestgørende.

Hvis en begrundelsesmangel ikke fører til ugyldighed, men kan antages at have haft betydning for borgerens overvejelser om at gøre brug af sin klageret, kan dette efter omstændighederne indebære, at klagefristen suspenderes, indtil der er meddelt borgeren en rigtig og fyldestgørende begrundelse for afgørelsen. Der skal dog være tale om ret alvorlige begrundelsesmangler, før det kan komme på tale at suspendere en klagefrist.

Se U 2008.2538 H, hvor Højesteret fandt, at det ikke kunne føre til suspension af klagefristen, at der i begrundelsen for nogle afgørelser var henvist til skattekontrolloven i stedet for skattestyrelsesloven, og at der fejlagtigt stod, at den relevante lovregel fandtes i lovens § 35, stk. 1, nr. 6, i stedet for rettelig i lovens § 35, stk. 1, nr. 5. Selve indholdet af den rigtige lovregel i § 35, stk. 1, nr. 5, var gengivet korrekt, og Højesteret mente derfor, at fejlen ikke havde haft betydning for borgerens overvejelser om at klage.

Se også FOB 2010 14-2.

Selv om en klagefrist er suspenderet på grund af en begrundelsesmangel, vil en klageinstans – ligesom ved manglende, utilstrækkelig eller urigtig klagevejledning – efter omstændighederne kunne afvise at behandle en klage, eksempelvis hvis borgeren har udvist ugrundet passivitet eller ikke længere har en retlig interesse i at få behandlet klagen. Se nærmere afsnit 3.1.   

3.3. Særlige lovbestemte tilfælde

Forvaltningsloven indeholder forskellige regler om suspension af en klagefrist.

Det følger således af forvaltningslovens § 17, at myndigheden kan suspendere en klagefrist, hvis der fremsættes begæring om aktindsigt, efter at afgørelsen er meddelt parten, men inden klagefristens udløb.

Klagefristen løber i så fald videre fra det tidspunkt, hvor aktindsigtsafgørelsen er meddelt parten, dog med mindst 14 dage. Forlængelse af klagefristen kommer normalt kun på tale, hvis aktindsigt kan føre til, at parten bliver bekendt med dokumenter, der indeholder væsentligt nyt i forhold til, hvad parten i forvejen er bekendt med. På grund af partshøringsreglerne i forvaltningslovens §§ 19-20 er det sjældent tilfældet.

Forvaltningslovens § 20, stk. 3, indeholder desuden en bestemmelse om, at klagefristen suspenderes, hvis partshøring har været undladt i medfør af forvaltningslovens § 20, stk. 1, og parten inden klagefristens udløb anmoder om genoptagelse af sagen. Klagefristen løber i så fald videre fra det tidspunkt, hvor den nye afgørelse er meddelt parten, dog med mindst 14 dage. Også denne bestemmelse anvendes sjældent i praksis.  

4. Når en klage indgives rettidigt, men til en forkert myndighed eller på en anden måde, end reglerne foreskriver

En myndighed, der modtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, skal så vidt muligt videresende henvendelsen til rette myndighed. Det følger af forvaltningslovens § 7, stk. 2.

Overblik #5 om vejledning – afsnit 5 om videresendelse

Hvis en henvendelse sendes til en forkert myndighed, og denne myndighed har pligt til at sende henvendelsen videre til rette myndighed, vil borgeren normalt blive stillet, som om der var rettet henvendelse direkte til den rette myndighed. Også selv om den rette myndighed først modtager henvendelsen efter udløbet af en eventuel frist.

En klage, der inden for en klagefrist indgives til en forkert myndighed, vil dog ikke uden videre kunne anses for rettidig i tilfælde, hvor borgeren har fået korrekt og fyldestgørende klagevejledning.

Her må der foretages en konkret og samlet vurdering af omstændighederne i sagen, hvor der må lægges vægt på bl.a.

• baggrunden for, at klagen blev indgivet forkert, herunder navnlig om der foreligger undskyldelige omstændigheder
• om der foreligger modstående hensyn til tredjemand
• om det kan bebrejdes den myndighed, som klagen blev indgivet til, at klagen ikke blev videresendt til rette myndighed, før klagefristen udløb
• længden af fristoverskridelsen
• afgørelsens betydning for borgeren.

Der kan særligt være grund til at anse en klage, der indgives til en forkert myndighed inden for klagefristen, for rettidig, hvis den er indgivet til den myndighed, der har truffet afgørelsen som første instans, eller hvis den er indgivet direkte til klageinstansen, selv om der gælder en remonstrations­ordning.

De momenter, der kan inddrages i vurderingen af, om klagen skal anses for rettidig, er i vidt omfang sammenfaldende med de momenter, der indgår i vurderingen af, om der bør ses bort fra en fristoverskridelse (gives oprejsningsbevilling), jf. nærmere i afsnit 5.  

I FOB 2020-23 var ombudsmanden enig med Planklagenævnet i, at en klage, der skulle være indgivet til en kommune, men ved en fejl var indgivet til Miljøstyrelsen, ikke var rettidig. Borgerens fejl skyldtes ikke undskyldelige forhold af en sådan karakter, at ombudsmanden kunne kritisere, at Planklagenævnet havde lagt større vægt på hensynet til en anden borger med modstående interesser. Sagen er nærmere omtalt i afsnit 5.

I U 2021.2028 V blev en klage, der fejlagtigt blev indgivet til førsteinstansen, og som inden klagefristens udløb kunne være videresendt til klageinstansen, anset for rettidig. Det indgik i landsrettens vurdering, at der ikke forelå modstående hensyn til tredjemand.

I en række love er det bestemt, at en klage skal indgives på en bestemt måde – typisk digitalt og ofte via en bestemt digital løsning så som en særlig klageportal.

I sådanne tilfælde vil det i første række bero på en fortolkning af den konkrete lovbestemmelse, om en klage må anses for rettidig, hvis den indgives inden for klagefristen, men på en anden måde end den foreskrevne, og først efter fristens udløb indgives forskriftsmæssigt.

5. Oprejsningsbevilling

Er klagefristen overskredet, har klageren som udgangspunkt ikke krav på at få behandlet sin klage.

I flere love er der imidlertid fastsat en bestemmelse om, at klageinstansen kan se bort fra en overskridelse af klagefristen, når der foreligger særlige omstændigheder. Dette benævnes i den juridiske litteratur oftest oprejsningsbevilling. På nogle områder, herunder det sociale område, anvendes betegnelsen dis­pen­sation.

Et eksempel kan ses i § 67, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Efter bestemmelsen kan direktøren for Ankestyrelsen se bort fra, at klagefristen ikke er overholdt, når der er særlig grund til det.

Det følger derudover af uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger, at klageinstansen – også når der ikke findes en udtrykkelig lovbestemmelse om det – under særlige omstændigheder kan se bort fra en overskridelse af klagefristen. Det kan dog være fastsat i lovgivningen, at det på et givent område ikke er muligt at meddele oprejsningsbevilling.

Ved vurderingen af, om der i det konkrete tilfælde er grundlag for at se bort fra, at klagefristen er overskredet, kan det særligt inddrages, om der foreligger undskyldelige forhold, som udgør rimelig grund til fristoverskridelsen. Det kan være f.eks. sygdom eller forsinkelse med levering af fysisk post eller digitale meddelelser.

Også utilstrækkelig eller forkert vejledning fra myndigheden kan indgå i vurderingen af, om der er grundlag for at se bort fra en fristoverskridelse. Se FOB 2002.340, hvor det indgik i vurderingen af, om der skulle bortses fra en fristoverskridelse i en klagesag om førtidspension, at myndigheden efter § 5 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område havde en skærpet vejledningspligt.

I sager, hvor der foreligger modstående hensyn til andre private parter mv., vil det med betydelig vægt tale imod at se bort fra en overskridelse af klagefristen. Det gælder eksempelvis i mange sager på miljø-, plan-, og byggeområdet.

Se i samme retning FOB 2021-36 om nogle naboers klage over en miljøgodkendelse til udvidelse af et husdyrbrug.  

Ud over de nævnte momenter kan bl.a. klagefristens længde, fristoverskridelsens længde og afgørelsens betydning for borgeren efter omstændighederne inddrages i vurderingen af, om der er grundlag for at se bort fra en fristoverskridelse.

6. Typiske fejl

• Klageinstansen undersøger ikke tilstrækkeligt, om klagefristen er begyndt at løbe. Hvis borgeren mener ikke at have modtaget en afgørelse sendt med Digital Post, kan det være nødvendigt at afklare, om afgørelsen er kommet frem til borgerens digitale postkasse, og ikke kun om afgørelsen er afsendt fra myndighedens system. Se afsnit 2.1.
• Klageinstansen er ikke opmærksom på, at det – f.eks. på miljø-, plan- og byggeområdet – også kan være nødvendigt at afklare, om en borger burde have modtaget individuel meddelelse om afgørelsen ledsaget af en klagevejledning, for at kunne afgøre, om klagefristen er begyndt at løbe i forhold til borgeren. Se afsnit 2.1.
• Klageinstansen er ikke opmærksom på, at der er forhold i sagen, som efter omstændighederne kan tale for, at der ses bort fra en overskridelse af klagefristen. Det kan eksempelvis være undskyldelige forhold i form af sygdom hos klageren eller forsinkelse i posten eller ved levering af digitale meddelelser. Se afsnit 5.