FOB 2023

Folketingets Ombudsmand i samspil med verden

Klavs Kinnerup Hede
Chefkonsulent

Lige siden Folketingets Ombudsmand blev etableret i 1955, har skiftende ombudsmænd rejst rundt i verden og fortalt om den danske ombudsmandsinstitution og dens arbejde med at sikre retssikkerhed og borgeres grundlæggende rettigheder.

Mens denne virksomhed løbende er blevet konsolideret gennem årene, har ombudsmandens internationale aktiviteter i øvrigt ændret karakter. I dag spiller internationale forhold en anden og større rolle i ombudsmandens opgaver på tværs af hele institutionen.

Dels er ombudsmanden på andre fronter blevet mere involveret i internationale aktiviteter, dels indgår international ret i et stadigt stigende omfang som en naturlig del af det retsgrundlag, som ombudsmanden vurderer myndighedernes afgørelser ud fra.

International ret

I mange dele af verden indgår ombudsmandsinstitutioner i dag i den internationale institutionelle struktur, som skal beskytte menneskerettigheder på nationalt plan.

I praksis kommer samspillet mellem ombudsmanden og international ret især til udtryk på to måder i ombudsmandens arbejde. Dels ved at ombudsmanden anvender international ret i vurderingen af sine konkrete sager, dels ved at ombudsmanden bidrager med oplysninger til diverse internationale organer til brug for deres vurdering af forhold i Danmark.

International ret som del af ombudsmandens nationale vurderingsgrundlag

Ombudsmanden var blandt de første prøveinstanser i Danmark, som inddrog den internationale menneskeret i sin bedømmelse af konkrete sager i forvaltningen, og dette er naturligvis fortsat tilfældet.

Af særlig praktisk betydning er retten til ytringsfrihed, beskyttelsen af privat- og familielivet og forbuddet mod tortur og anden nedværdigende behandling efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Ombudsmanden inddrager også andre internationale menneskeretsinstrumenter, herunder konventioner, som ikke er inkorporeret ved lov.

Det gælder bl.a. FN’s Handicapkonvention og FN’s Børnekonvention. I sin tilsynsvirksomhed med fængsler og institutioner inden for psykiatrien mv. har ombudsmanden desuden helt tilbage fra 1970’erne inddraget internationale regelsæt og ikke-bindende retningslinjer.

EU-retten har naturligvis i dag også en helt central betydning. Oprindelig havde ombudsmanden en forsigtig og tilbageholdende vurdering af danske myndigheders anvendelse af EU-regler. I dag indgår EU-retten som et naturligt prøvelsesgrundlag på samme måde som danske regler.

Det gælder bl.a. for direktiv 2003/4 om offentlig adgang til miljøoplysninger – den EU-retsakt, som ombudsmanden oftest inddrager i sit bedømmelsesgrundlag.

Ombudsmanden og internationale organer

Ombudsmanden bidrager i forskellige sammenhænge med oplysninger til diverse internationale organer til brug for vurdering af forhold i Danmark.

I 2023 bidrog ombudsmanden f.eks. for anden gang til FN’s periodiske eksamination af Danmark i forhold til FN’s Torturkonvention. Forud for eksaminationen inviterede FN's Komité mod Tortur og Anden Grusom, Umenneskelig eller Nedværdigende Behandling eller Straf ombudsmanden til at dele relevante oplysninger til brug for komitéens eksamination af Danmark.

Baggrunden for invitationen var, at ombudsmanden er udpeget af Folketinget som dansk national forebyggende mekanisme (NPM) efter tillægsprotokollen til FN’s protokol til Konvention mod Tortur og Anden Grusom, Umenneskelig eller Nedværdigende Behandling eller Straf (OPCAT). Som led i den rolle udfører ombudsmanden i samarbejde med Institut for Menneskerettigheder og DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur regelmæssige besøg på steder, hvor folk er berøvet deres frihed.

Tilsvarende har ombudsmanden til opgave at medvirke til at sikre og overvåge implementeringen af børns rettigheder efter FN’s Børnekonvention. Ombudsmanden medvirker på den baggrund til FN’s Børnekomités periodiske eksamination af Danmark.

Ud over FN er der også andre internationale organer, som henvender sig til ombudsmanden for at indhente oplysninger om forholdene inden for forskellige retsområder. I 2023 mødtes ombudsmanden f.eks. med tre overvågningsmekanismer under Europarådet. Det var henholdsvis Europarådets Menneskerettighedskommissær, Komitéen om Sociale Rettigheder og Den Rådgivende Komité til Beskyttelse af Nationale Mindretal.

Norden og Baltikum

De første ombudsmandsinstitutioner blev oprettet i Norden, og det har i mange år været en fast tradition, at ombudsmandsinstitutionerne fra Danmark, Finland, Færøerne, Grønland, Island, Norge og Sverige mødes og udveksler erfaringer og viden til gensidig inspiration og nytte. Emnerne for møderne har været mange og varierede og dækket temaer som sagsprioritering, egen drift-projekter, tilsynsarbejde, digitalisering af den offentlige forvaltning og håndtering af administrative opgaver.

I de senere år har de nordiske ombudsmandsinstitutioner også holdt møder med kolleger fra Estland, Letland og Litauen, det såkaldte Baltisk-Nordiske Ombudsmandsnetværk. I 2023 var ombudsmanden vært for mødet.

Med støtte fra Nordisk Råd har ombudsmandsinstitutioner fra Estland og Litauen i 2023 desuden været på studiebesøg i Danmark. Fokus for begge besøg var ombudsmandens tilsynsarbejde i forhold til psykiatrien og kriminalforsorgen.

EU – Den Europæiske Ombudsmand

Ombudsmanden deltager i et europæisk netværk af ombudsmænd, som omfatter mere end 95 myndigheder fra 36 europæiske lande, herunder de nationale og regionale ombudsmænd og tilsvarende organer såvel som Den Europæiske Ombudsmand og Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender.

En af netværkets vigtigste aktiviteter er at udveksle informationer om EU-lovgivningen og ”best practices”. Det sker bl.a. på netværkets konferencer. I 2023 var et af temaerne muligheder og udfordringer ved brug af kunstig intelligens i den offentlige forvaltning, hvor ombudsmanden holdt oplæg baseret på danske erfaringer.

Hjælp til spørgsmål om EU-ret

Netværket har desuden udviklet en ordning med forespørgsler til EU-ombudsmanden og EU-institutionerne om anvendelsen af EU-retten.

Ombudsmandsinstitutioner kan ikke søge vejledning fra EU-Domstolen, når de skal vurdere, om forvaltningen har overholdt gældende EU-ret. I stedet blev der i 2007 – i øvrigt på initiativ af den daværende danske ombudsmand, Hans Gammeltoft-Hansen – indført den særlige procedure, at medlemmer af det europæiske netværk af ombudsmænd kan indgive forespørgsler til Den Europæiske Ombudsmand om spørgsmål, der er opstået som led i en undersøgelse, og som vedrører EU’s lovgivning.

Den Europæiske Ombudsmand bistår ved at indhente ekspertvurderinger fra den relevante EU-institution, typisk Europa-Kommissionen. Den danske ombudsmand har anvendt ordningen i flere sager vedrørende direktivet om aktindsigt i miljøoplysninger og i en sag om fri bevægelighed.

EU – Frontex

I 2011 fik ombudsmanden til opgave at føre tilsyn med danske myndigheder under tvangsmæssig udsendelse af udlændinge, der opholder sig ulovligt i Danmark. Opgaven er et led i gennemførelsen af EU’s udrejsedirektiv 2008/155. Ombudsmandens tilsyn er siden blevet udvidet, og ombudsmanden indgår i dag desuden i en pulje af observatører, som fører tilsyn med tvangsmæssige udsendelser organiseret af Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex). Tilsynet sker i overensstemmelse med artikel 51 i forordning nr. 2019/1896 om Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning.

Dermed har ombudsmanden bemyndigelse til at kontrollere andre EU-landes myndigheder i forbindelse med tvangsmæssige udsendelser, som de organiserer med støtte fra Frontex. Som observatør skal ombudsmanden føre tilsyn med, om udsendelsen er i overensstemmelse med EU-rettens grundlæggende rettigheder og principper og med folkerettens krav om bl.a. beskyttelse af flygtninges og børns rettigheder.

Verden uden for EU

Den danske ombudsmandsinstitution har en lang tradition for deltagelse i bilateralt samarbejde om oprettelse, opbygning og konsolidering af ombudsmandsinstitutioner rundt om i verden. Siden 2000 har der eksisteret en samarbejdsaftale mellem Udenrigsministeriet og ombudsmanden.

Aftalen gør det muligt for ombudsmanden at deltage i internationale aktiviteter og konkrete samarbejdsprojekter rettet mod opbygningen af demokratiske institutioner, god regeringsførelse og god forvaltningspraksis. Det er sket i så forskellige lande som f.eks. Ghana, Albanien, Jordan, Vietnam, Uganda, Tunesien, Kirgisistan, Zimbabwe og Indonesien.

Ombudsmandens internationale arbejde sker som udgangspunkt på baggrund af efterspørgsel fra ombudsmandsinstitutioner og myndigheder i andre lande. Formålet er ikke ”systemeksport” af den danske ombudsmandsmodel, men udveksling af viden og erfaringer. Ombudsmanden arbejder også i denne henseende upolitisk. Det betyder bl.a., at det ikke er ombudsmandens opgave at bedømme andre landes systemer eller rådgive andre lande om, hvordan de skal indrette deres systemer.

Et øget internationalt samspil

Samlet set er der sket en udvikling hos ombudsmanden, hvor samspillet med international ret og udenlandske samarbejdspartnere i stigende grad er blevet en del af ombudsmandens arbejde for borgernes retssikkerhed og for en myndighedskultur, der bygger på retsstatsprincipper og respekten for menneskeretten.

”Hvad gør I, når en blind person henvender sig til jer? Og hvad gør I, når en person kommer til ombudsmanden i en kørestol?” Spørgsmålene blev stillet under et kursus i Bogor lidt uden for Jakarta. Her afholdt den indonesiske ombudsmandsinstitution et kursus over to dage for 28 medarbejdere, som tager imod borgere, der kommer til kontoret i Jakarta.

På kurset blev medarbejderne præsenteret for nye retningslinjer for, hvordan de i praksis kan bistå borgere med funktionsnedsættelse, som søger hjælp. Retningslinjerne fremgår af en pamflet, som indeholder fotos og tekst med simple anvisninger og råd, og som var blevet til med bistand fra Dansk Handicapforbund og ombudsmanden.

Kurset var en del af et internationalt partnerskab med titlen Exchange of Experience on Accessibility and Inclusion of Persons with Disabilities. Ombudsmanden indgik sammen med Dansk Handicap Forbund i et partnerskab med den indonesiske ombudsmandsinstitution og lokale handicaporganisationer. Formålet var at forbedre den indonesiske ombudsmandsinstitutions opgavevaretagelse med hensyn til at sikre inklusion og tilgængelighed for personer med funktionsnedsættelse.

Ombudsmanden fulgte i 2023 to tvangsudsendelser, der var organiseret af de tyske myndigheder med støtte fra Frontex. Begge udsendelser foregik med særligt chartrede fly fra lufthavnen i Frankfurt. De omfattede henholdsvis 119 og 83 personer, blandt andre flere familier med små børn, som skulle udsendes til forskellige lande på Balkan.

I begge tilfælde var en medarbejder fra ombudsmanden til stede i lufthavnen, da personerne blev afleveret af betjente fra forskellige politikredse i Tyskland. Personerne blev fulgt hen til de venteområder, som var blevet indrettet for hver destination. Eftersom ventetiden var lang, og der var mange børn, anbefalede ombudsmanden på den første udsendelse, at tysk politi gjorde venteområderne mere børnevenlige ved f.eks. at indrette et område med spil og legetøj. Ved den anden udsendelse noterede ombudsmanden, at tysk politi havde fulgt denne anbefaling. Ved begge udsendelser observerede ombudsmanden, at hele forløbet fra modtagelsen i lufthavnen til ankomsten i modtagerlandet generelt foregik roligt og uden unødig brug af magt.

Ombudsmanden udarbejder efter hvert tilsyn en rapport, som sendes til den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og de nationale myndigheder i alle medlemsstater, der er involveret i udsendelsen. I rapporterne om de to omtalte udsendelser konkluderede ombudsmanden, at de udsendte personer alle blev behandlet respektfuldt og i overensstemmelse med deres grundlæggende rettigheder.