Når snakken falder på offentlighedsloven, er fokus ofte på undtagelse af dokumenter eller oplysninger fra aktindsigt. Men før man når så langt, skal aktindsigtssagen indledes på den rigtige måde – og erfaringen hos ombudsmanden er, at de første skridt kan være afgørende.
Alle aktindsigtssager starter med et ønske – ofte fra en journalist – om at se en myndigheds dokumenter om en sag eller et emne. Anmodningen er udgangspunktet for aktindsigtssagen. En grundig indledende vurdering fra myndigheden kan afklare tvivl og misforståelser og kan sætte sagen på rette spor fra start.
Det er banalt, men alligevel vigtigt at huske, at en journalist sjældent ved, hvad myndigheden har af dokumenter. Det ved kun myndigheden, mens journalisten ofte er ”på fisketur”.
Springer myndigheden over de indledende overvejelser om journalistens ønsker, kan myndigheden overse eller tage fejl af, hvad journalisten reelt eftersøger. Og i værste fald kan myndigheden komme til at køre ud ad en tangent, som kræver tid og ressourcer, men som slet ikke stemmer med journalistens interesse.
Måske er der hos myndighederne en fristelse til ”bare at komme i gang” med at vurdere den stak dokumenter, der er søgt frem fra journalsystemet. For aktindsigtssagen skal som bekendt behandles særlig hurtigt.
Men de kræfter, der bruges, når aktindsigtssagen indledes, er godt givet ud. En grundig indledende vurdering af anmodningen – og klarhed fra start over, hvad journalisten er og ikke er interesseret i – gør sagen hurtigere og nemmere at behandle.
Krav til aktindsigtsanmodningen
Det er myndighedens ansvar at behandle aktindsigtssagen korrekt. Men ansøgeren og anmodningen kan hjælpe myndigheden godt på vej. Og for at hjælpe bedst muligt skal anmodningen opfylde nogle krav. Det følger af offentlighedsloven.
Anmodningen skal bl.a. indeholde oplysninger, der gør det muligt for myndigheden at identificere de ønskede sager eller dokumenter mv. – det såkaldte objektive identifikationskrav.
Anmodningen skal også angive temaet for de sager eller dokumenter, der ønskes aktindsigt i. Det kaldes temakravet.
Det er altså ikke nok, at man i anmodningen nævner en bestemt type dokumenter – f.eks. interne notater eller udgående mails – uden at sige noget om, hvad dokumenterne skal omhandle.
Det er heller ikke nok bare at nævne en arbejdsproces i myndigheden, hvor dokumenter kan være indgået. Det var tilfældet i en sag fra 2020, hvor en journalist havde bedt om aktindsigt i, hvilke dokumenter det daværende Transport- og Boligministerium havde forelagt regeringens økonomiudvalg i løbet af ca. tre år. Men den anmodning opfyldte ikke temakravet, mente ombudsmanden (sagen FOB 2020-22, som er offentliggjort på ombudsmanden.dk).
I den samme sag havde journalisten også bedt om aktindsigt i henvendelser fra ministeriets departementschef og pressechef til eksterne modtagere om modtagerens – eller modtagerens medarbejders – ”medvirken i mediedækning”, f.eks. tv, radio eller artikler. Her var temakravet opfyldt. Efter ombudsmandens opfattelse angav anmodningerne nemlig mere end bare mediedækning eller mediehåndtering som en proces i ministeriet.
I en anden sag om temakravet bad en journalist om aktindsigt i alle Udenrigsministeriets ”høringssvar afgivet til enten Forsvarsakademiet, DIIS eller Center for Militære Studier” i ”årene 2017 til 2019”. Over for ombudsmanden oplyste Udenrigsministeriet, at de høringssvar, der var tale om, kunne vedrøre forskellige emner og kunne indgå i processer af forskellig karakter. Der var f.eks. ikke tale om ét årligt høringssvar vedrørende ét bestemt emne.
Udenrigsministeriet mente ikke, at anmodningen opfyldte temakravet – og ud fra ministeriets oplysninger kunne ombudsmanden ikke kritisere den vurdering (sag nr. 20/04214, som findes på Offentlighedsportalen.dk).
Anmodningen som startskud for aktindsigtssagen
Mens offentlighedsloven altså stiller nogle krav til aktindsigtsanmodningens indhold, gælder der ikke nogen formkrav til anmodningen.
En anmodning behøver altså ikke at være skriftlig, som mange måske tror. Den kan også være mundtlig, herunder telefonisk – og i så fald bør myndigheden huske at lave et notat om anmodningen (se f.eks. sagen FOB 2020-17).
Der gælder heller ikke noget krav om, at ansøgeren begrunder sin anmodning (se f.eks. FOB 2020-35).
Alt i alt er de krav, som offentlighedsloven stiller til aktindsigtsanmodninger, forholdsvis begrænsede.
Omvendt bør man ikke glemme, at jo flere oplysninger ansøgeren kan give myndigheden, desto mere hjælp får myndigheden til at afgrænse og behandle aktindsigtssagen.
For med aktindsigtsanmodningen i hånden går startskuddet for myndigheden. Myndigheden må nu gøre sig nogle overvejelser om, hvad ansøgeren er og ikke er interesseret i. Og hvordan er det lige, anmodningen skal forstås og matches med de dokumenter, som findes hos myndigheden?
Den åbne og loyale afgrænsning
I nogle tilfælde vil det stå ret klart for myndigheden, hvad f.eks. en journalist er interesseret i – her vil det være nemt for myndigheden at afgrænse anmodningen og finde de relevante dokumenter frem.
Andre gange kan afgrænsningen af en anmodning give anledning til tvivl. Journalisten ved jo ikke altid, hvad han eller hun skal bede om – for kun myndigheden har overblikket over, hvilke dokumenter den har, og hvad der står i dem.
I sidste ende er det op til myndigheden at fortolke anmodningen og at nå frem til en afgrænsning, der reflekterer det, som journalisten eftersøger. Det afgørende er, at afgrænsningen er både saglig og loyal over for anmodningen og journalisten.
Og kortene skal på bordet. Hvis myndigheden på nogen måde er i tvivl om afgrænsningen, skal det gøres klart over for journalisten – enten ved at spørge journalisten, før aktindsigtssagen gøres færdig, eller ved at skrive i afgørelsen, hvordan myndigheden har grebet anmodningen an. Så har journalisten mulighed for at sige til, hvis myndighedens tilgang har været forkert.
To sager fra 2020 handlede om denne problemstilling (FOB 2020-9 og FOB 2020-10). I begge sager mente ombudsmanden, at et ministerium havde givet en journalist et forkert billede af sin afgrænsning af aktindsigtsanmodningen. Journalisterne havde dermed fået indtryk af, at ministerierne havde aktindsigtsvurderet mere materiale, end det egentlig var tilfældet. En sådan ”skjult afgrænsning” var ikke i orden, mente ombudsmanden.
Myndighederne skal altså være loyale og åbne om, hvad der er tænkt og gjort.
Men den gode start på aktindsigtssagen rækker videre end det – for ofte vil det også være klogt, at myndigheden og ansøgeren taler sammen og i fællesskab får afstemt, hvor ansøgerens interesse ligger.
Et samarbejde mellem myndighed og journalist
Mange indledende tvivlsspørgsmål og misforståelser kan løses med en åben dialog mellem myndigheden og journalisten. Er det mon reelt den eller den vinkel, journalisten er interesseret i – hvad med det og det tema? Er der emner, som ikke har interesse? Er der en bestemt tidsperiode, der er interessant? Måske nogle bestemte myndigheder eller aktører?
Myndigheders dialog med journalister og myndigheders vejledningspligt er hyppige temaer, når ombudsmanden behandler klager om aktindsigt. Det var også tilfældet i 2020, hvor flere af ombudsmandens sager igen illustrerede, at myndighedernes behandling af aktindsigtssager bør bygge på dialog, tillid og samarbejde. Se f.eks. FOB 2020-22, FOB 2020-10 og FOB 2020-9, der er omtalt ovenfor.
Endnu et eksempel var en sag, hvor Den Nationale Klageinstans mod Mobning afslog at give en journalist aktindsigt i konkrete klagesager om mobning mv. (FOB 2020-17). Da sagen nåede ombudsmanden, var den gået i hårdknude – men måske til dels på grund af misforståelser. I sin henstilling til klageinstansen om at genoptage sagen bemærkede ombudsmanden bl.a., at det ikke stod klart, om journalisten og klageinstansen havde samme opfattelse af, hvad aktindsigtsanmodningen egentlig omfattede. Klageinstansen oplyste efterfølgende, at klageinstansen og journalisten havde indledt en dialog om det, journalisten ønskede at belyse.
Til tider kan en aktindsigtssag slet og ret løses ved dialog og ved at ”tænke ud af boksen”. Et eksempel fra 2020 var en klage til ombudsmanden i en kompleks aktindsigtssag om bl.a. skattemyndighedernes særlige tavshedspligt. Til brug for en kommunal sag om overtagelse af vejarealer mv. efterspurgte ansøgeren nærmere adresseoplysninger om bilister, som var observeret på en vej. Det mente skattemyndighederne ikke at kunne udlevere.
Ud fra ansøgerens beskrivelse af sit ønske om aktindsigt – og ud fra myndighedernes forklaring om baggrunden for afslaget – havde vi hos ombudsmanden grund til at tro, at der måske kunne findes en hurtig og nem løsning, som både myndigheder og ansøger kunne være tilfredse med. I en høring spurgte vi derfor til alternative måder, hvorpå ønsket om aktindsigt kunne imødekommes – f.eks. om der blot kunne oplyses om antallet af bilister, som boede på en bestemt vej, eller om det f.eks. var over eller under halvdelen af bilisterne, som boede på andre veje end ansøgeren.
Efter høringen indledte myndighederne og ansøgeren en dialog, som løste sagen (sag nr. 20/03009, som findes på Offentlighedsportalen.dk).
Sæt aktindsigtssagen på rette spor – det betaler sig
Hos ombudsmanden er det erfaringen, at mange problemer og konflikter i aktindsigtssager kan undgås med lidt mere dialog og gensidig forståelse mellem myndigheden og journalisten – ikke mindst om, hvad journalisten faktisk er interesseret i.
Sikkert er det i hvert fald, at gode indledende overvejelser om anmodningen gør aktindsigtssagen nemmere og hurtigere at behandle. Det har alle gavn af. Myndighederne sparer tid og ressourcer. Ansøgeren kan hurtigere få svar og – hvis ansøgeren er journalist – hurtigere og bedre orientere os alle sammen om forvaltningens aktuelle sager. At sætte aktindsigtssagen på rette spor fra start er kræfter givet godt ud.
Læs mere om aktindsigtsanmodninger og myndigheders afgrænsning af aktindsigtssager i overblik #23 i Myndighedsguiden på ombudsmanden.dk