Grænser for ministres ”politiske kommunikation”

I 2015 hørte Eritrea-sagen og sagen om flygtningeannoncen i libanesiske aviser til den sidste kategori.

Sagerne havde vigtige fællesnævnere: De angik udlændingeområdet. De blev i offentligheden forbundet med de ansvarlige ministre personligt. Og de vedrørte grænserne for, hvad der ofte betegnes som ministres ”politiske kommunikation”.

Jeg vil sige lidt om det sidste spørgsmål: Hvad er ministres ”politiske kommunikation”? Hvorfor er det vigtigt? Og hvor er de retlige grænser?

Retlige rammer for ministre

Kommunikation er en vigtig del af danske ministres hverdag. Små og store spørgsmål opstår, og 24/7-samfundet kræver svar. Hvad mener ministeren? Hvorfor har ministeren ikke gjort noget? Hvad vil ministeren gøre nu?

Må en minister komme med en hvilken som helst udmelding, der i situationen er opportun?

Svaret er naturligvis nej. En minister må f.eks. ikke vildlede Folketinget. Fremsætte ærekrænkende udtalelser. Eller i strid med tavshedspligten røbe fortrolige oplysninger. Det fremgår udtrykkeligt af lovgivningen.

Men der gælder også andre og mere generelle begrænsninger i en ministers ”udmeldingsret”.

Det hænger sammen med, at en minister er øverste chef for en forvaltningsmyndighed (det pågældende ministerium). En minister er derfor underlagt de – til dels uskrevne – regler, der gælder for forvaltningsmyndigheder. En minister skal f.eks. respektere almindelige principper om saglig forvaltning. En minister må ikke blande sig i spørgsmål, der efter loven er henlagt til uafhængige myndigheder. Og en minister må ikke på forhånd udtale sig så markant om en sag inden for sit kompetenceområde, at der opstår inhabilitet.

Samtidig er en minister andet end forvaltningschef. En minister er f.eks. regeringsmedlem og formulerer i den forbindelse politiske visioner for regeringen. En minister er som regel også fremtrædende medlem af et politisk parti og kan have vigtige opgaver i partiet. Og endelig er en minister naturligvis ”sig selv” som privatperson.

En minister har altså adskillige ”kasketter”, og ofte vil ministeren have dem alle på i løbet af en dag. Om morgenen deltager ministeren f.eks. i regeringsmøde. Om eftermiddagen træffer ministeren konkrete forvaltningsafgørelser. Om aftenen drøfter ministeren interne partispørgsmål i valgkredsen. Og indimellem når ministeren forhåbentlig også at være privatperson.

Der følger meget forskellige juridiske rammer med de forskellige kasketter. Det er derfor vigtigt at vide, hvornår man har hvilken kasket på. Ikke mindst når man skal vurdere, hvor langt man kan gå i sine udmeldinger.

Eritrea-sagen – politisk indblanding i asylsagsbehandlingen?

Tilstrømningen af asylansøgere fra Eritrea steg hen over 2014. Udlændingestyrelsen iværksatte en såkaldt fact finding-mission til Eritrea. Den rapport, der kom ud af missionen, dannede grundlag for en beslutning om opstramning i asylpraksis, men stramningen blev hurtigt opgivet.

Der blev rejst en række alvorlige beskyldninger mod udlændingemyndighederne. Et spørgsmål var, om den daværende justitsminister usagligt havde blandet sig i sagen. Var det f.eks. i realiteten ministeren, der havde beordret styrelsen til Eritrea med besked på at finde grundlag for en strammere praksis i de enkelte asylsager?

Det havde jeg efter min undersøgelse af sagen ikke grundlag for at antage. Men jeg udtalte, at den daværende justitsminister (og Justitsministeriet) selv havde en del af ansvaret for, at mistanken var opstået. F.eks. havde ministeren i et TV-interview udtalt, at ”jeg slår bremserne i nu og sørger for, at Udlændingestyrelsen tager af sted til Eritrea og undersøger, om vi kan sende de her mennesker retur”.

Ministeren kan i situationen have oplevet behov for at vise politisk initiativ. Men når ministeren udtalte sig om, hvad udlændingemyndighederne skulle gøre i anledning af en konkret asyltilstrømning, havde hun kasketten som forvaltningschef på. Her kan der ikke udvises så meget politisk initiativ, at det kompromitterer rollefordelingen mellem minister og asylmyndigheder. En rollefordeling, som vi netop har for at undgå politisk indblanding i asylsagsbehandlingen.

Myndighederne var enige i mine hovedsynspunkter og tog mine bemærkninger til efterretning. Men samtidig optaget af, at jeg ikke i min udtalelse opstillede nye krav til, hvad de betegnede som ”ministres politiske kommunikation”.

Flygtningeannoncen – vejledning af borgerne eller ”kommunikation af politiske initiativer”?

En lidt anderledes illustration af problemstillingen er sagen om udlændingemyndighedernes såkaldte flygtningeannonce i libanesiske aviser.

I september 2015 indrykkede Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet og Udlændingestyrelsen en annonce i libanesiske aviser. Den indeholdt en række kortfattede oplysninger om restriktive dele af den danske asylordning, bl.a. om udsat ret til familiesammenføring og hurtig hjemsendelse af afviste asylansøgere. Formålet var at korrigere forkerte oplysninger i flygtningemiljøet.

Jeg udtalte, at annoncen måtte bedømmes efter de regler og principper, der gælder for offentlige myndigheders vejledning af borgerne om deres retsstilling, og at bedømmelsen i væsentlig grad måtte ske i lyset af forholdene for syriske flygtninge. Jeg konkluderede, at annoncen ikke var retvisende. Ministeriet havde en anden vurdering af annoncen, men har efterfølgende afgivet en udtalelse, der bør indebære, at problemet under alle omstændigheder ikke gentager sig.

Også i denne sag spøgte problemstillingen om ”politisk kommunikation”. Over for mig brugte ministeriet f.eks. udtryk som ”kommunikation af politiske initiativer” om annoncen, og der blev henvist til, hvad der efter Finansministeriets såkaldte Kodex VII gælder for ministres besvarelse af spørgsmål fra Folketinget. Som ombudsmand måtte jeg imidlertid bedømme annoncen på dens egne præmisser, dvs. som officiel informationsformidling.

Samfundsprincip på teknisk formel

Eritrea-sagen og annoncesagen illustrerer på hver sin måde problemstillingen om ministres politiske kommunikation og dens rammer. Ministre har behov for at kunne deltage i politisk kommunikation, i dag formentlig mere end nogensinde. Det er vigtigt at forstå og anerkende. Men deres rolle og ansvar som forvaltningschefer sætter grænser for, hvad de kan kommunikere. De skal vide, hvilken kasket de har på.

Hele problemstillingen med forskellige kasketter og retlige rammer kan måske forekomme lidt juridisk-spidsfindig. Det er den nu ikke. Også her sætter juraen nemlig blot et grundlæggende samfundsprincip på teknisk formel. I dette tilfælde princippet om, at myndighedsudøvelse skal være saglig og foregå i respekt for gældende ret og god forvaltningsskik. Også når der er ministre involveret, og der er ”politik i sagen”.

Et begreb, der kan forvirre

”Politisk kommunikation” er i dag et almindeligt anvendt udtryk. Og i uformelle samtaler på Slotsholmen kan jeg møde det synspunkt, at der ikke bør sættes for snævre grænser for ministres bevægelsesfrihed på området. Det er et helt naturligt synspunkt. Hverken ombudsmanden eller andre skal naturligvis gøre ministres navigation i kommunikationsfarvandet mere vanskelig, end kontrol med overholdelse af gældende retsprincipper mv. nødvendiggør.

Men det er vigtigt, at ord ikke får deres egen magi. Politisk kommunikation er ikke et juridisk begreb, og måske kan det nogle gange forvirre mere, end det afklarer. En minister har forskellige funktioner med forskellige retlige rammer. Disse rammer er grundlæggende for vores statsstyre. Og de flytter sig ikke, uanset hvilke udtryk man bruger.

I ombudsmandsinstitutionen vil vi altid gøre vores bedste for at forstå og respektere den virkelighed, som ministre og ministerier lever i. Omvendt kan Eritrea-sagen og annoncesagen forhåbentlig på Slotsholmen bruges som illustration af nogle grundlæggende principper, der rammer ministres hverdag ind. Også deres ”politiske kommunikation”.