FOB 2014

Tålt ophold – bag om sagen

Morten Engberg, afdelingschef

Ombudsmanden foretager regelmæssigt tilsynsbesøg på institutioner, hvor mennesker er frihedsberøvede, for at sikre, at de bor under ordentlige og værdige forhold. Det gælder f.eks. indsatte i fængsler, patienter på lukkede psykiatriske afdelinger og børn, der er anbragt uden for hjemmet.

I mange tilsynsbesøg er det ikke kun ombudsmanden og hans medarbejdere, som deltager. Ombudsmanden har et nært samarbejde med DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur og Institut for Menneskerettigheder i forbindelse med tilsynsbesøgene, og derfor deltager de to organisationer ofte i disse besøg.

Der var således ikke noget usædvanligt ved, at ombudsmanden sammen med repræsentanter for de to organisationer i 2014 besøgte Center Sandholm for at se på forholdene for personer på tålt ophold. Men sagen rørte ved meget følsomme og omdiskuterede spørgsmål, og det kom til at præge ombudsmandens redegørelse.

Personer på tålt ophold i Center Sandholm er underlagt en række særlige begrænsninger. De har pligt til at bo i centeret (en del af dem på to- eller tremandsværelser), de har pligt til at melde sig hos politiet (typisk dagligt), de må ikke tage lønnet arbejde, de modtager et meget lille beløb i lommepenge (højst ca. 31 kr. om dagen), og de har i realiteten ikke mulighed for selv at lave mad, men får spisebilletter til kantinen i centeret.

Der er ikke nogen grænse for, hvor længe en person kan være på tålt ophold, og opholdet kan i princippet være på ubegrænset tid. I modsætning til f.eks. langt de fleste indsatte i fængsler har personer på tålt ophold således ikke mulighed for at indrette sig på, at deres situation skal vare en bestemt tid, og på den måde se frem imod en grundlæggende normalisering af deres tilværelse.

Statistikken bekræfter da også, at tålt ophold kan være meget langvarigt. I 2014 boede der f.eks. 3 personer i Center Sandholm, som havde været på tålt ophold i mere end 10 år, og 12 personer, som havde været på tålt ophold i 5-10 år. Før i tiden var der ganske få personer på tålt ophold i Danmark, men tallet er steget de senere år. I 2002 var der således 17 personer på tålt ophold, mens det i 2014 var 67 personer.

Formålet med tilsynsbesøget var at få et indtryk af forholdene for personer på tålt ophold og vurdere, om disse forhold strider mod f.eks. FN’s Torturkonvention eller Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Formålet var også at vurdere, om forholdene strider mod det, som ombudsmandsloven kalder ”almenmenneskelige og humanitære synspunkter”.

Personer på tålt ophold bor i Danmark, selv om de ikke har ret til at opholde sig i landet. Der er forskellige grunde til, at de ikke har ret til at opholde sig i Danmark: Nogle er udelukket fra at få asyl i Danmark, fordi de er udvist og har fået et indrejseforbud på grund af kriminalitet, der er begået i Danmark. Der er også en gruppe, som er udelukket fra at få asyl, f.eks. fordi der er alvorlig grund til at antage, at de har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse i udlandet. Desuden er der nogle ganske få personer, som er på tålt ophold, fordi de anses for at være en fare for statens sikkerhed. 

Grunden til, at disse personer bor i Danmark, er, at det ville være ulovligt at sende dem ud af landet. De er omfattet af en bestemmelse i udlændingeloven, hvorefter det er forbudt at sende mennesker til et andet land, hvor de risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Efter denne regel er det også forbudt at sende mennesker til et land, hvor de ikke er beskyttet mod at blive videresendt til et andet land, hvor de kan risikere noget sådant.

EN JURIDISK UDFORDRING

Undersøgelsen rejste flere juridiske problemstillinger. I første række måtte vi vurdere, om forholdene for personer på tålt ophold i Center Sandholm er i strid med FN’s Torturkonvention og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det er fastsat i disse konventioner, at ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Efter at have holdt de generelle forhold i Sandholm op mod konventionerne kom vi dog frem til, at konventionerne ikke bliver overtrådt.

Vores opgave var imidlertid som nævnt også at vurdere forholdene ud fra ”almenmenneskelige og humanitære synspunkter”, som det hedder i ombudsmandsloven. Denne vurdering er i sagens natur bredere, end når ombudsmanden til daglig forholder sig til, om f.eks. et ministerium har givet aktindsigt efter reglerne.

Ombudsmanden har vurderet mange tidligere sager ud fra ”almenmenneskelige og humanitære synspunkter”, men forholdene for personer på tålt ophold i Center Sandholm adskiller sig på flere punkter væsentligt fra, hvad vi har set tidligere.

Vi foretog derfor en gennemgang af alle enkeltelementerne i ordningen. Vi vurderede, hvordan ordningen generelt påvirker personer på tålt ophold. Og vi vurderede betydningen af, at ordningen er tidsubestemt. I den forbindelse noterede vi os, at Dansk Røde Kors – som driver Center Sandholm – selv beskrev fællestræk hos personer på tålt ophold i form af bl.a. aftagende ressourcer, misbrug og isolation. Og DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur talte på lægefagligt grundlag bl.a. om ”klare tegn på svær psykisk belastning”.

POLITISKE SPØRGSMÅL

En anden vigtig overvejelse var, at forholdene for personer på tålt ophold delvis er fastlagt i selve udlændingeloven. Det er ikke ombudsmandens opgave at tage stilling til f.eks. rimeligheden af lovgivning vedtaget af Folketinget, og det gjorde vi naturligvis heller ikke i denne sag. Men vi kunne på den anden side ikke – som det efter ombudsmandsloven er vores opgave – vurdere forholdene for personer på tålt ophold uden at inddrage formålet med lovgivningen for denne persongruppe.

Ombudsmanden pegede i sin redegørelse på, at gruppen af personer på tålt ophold er sammensat. Derfor gør hensynene bag lovgivningen sig i realiteten også gældende med meget forskellig styrke. Et af formålene med tålt ophold er f.eks. at kunne finde en person hurtigt, hvis personen skal udsendes. Men hvis der ikke er nogen udsigt til, at personen kan sendes ud af Danmark, må dette hensyn veje mindre tungt, end hvis personen kommer fra et land, hvor der er udsigt til hjemsendelse. Som et andet eksempel pegede ombudsmanden på, at hensynet til national sikkerhed og offentlig orden synes at gøre sig forskelligt gældende, afhængig af om den pågældende anses for en fare for statens sikkerhed eller ”blot” har begået almindelig kriminalitet.

Det var ombudsmandens opfattelse, at de samlede forhold for personer på tålt ophold i Center Sandholm – sammenholdt med det tidsubestemte aspekt – er meget belastende og begrænsende for grundlæggende livsførelse. De generelle forhold er dog ikke i strid med forbuddet mod f.eks. nedværdigende behandling i FN’s Torturkonvention og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3. Ombudsmanden kunne imidlertid ikke afvise, at den samlede virkning af de begrænsninger, som personer på tålt ophold i Center Sandholm er underlagt, med tiden i konkrete tilfælde kan føre til, at forholdene må anses for at krænke konventionerne.

Det var samtidig ombudsmandens opfattelse, at der er grund til, at de ansvarlige myndigheder mere samlet gennemtænker, i hvilket omfang det – bl.a. ud fra de hensyn, som den relevante lovgivning bygger på – på alle punkter er nødvendigt at opretholde så samlet set belastende og begrænsende livsvilkår, som der på nuværende tidspunkt er tale om. Ombudsmandens opfattelse var baseret på de ”almenmenneskelige og humanitære synspunkter”, som han efter ombudsmandsloven skal inddrage. FOB 2014-42.

PARTER MED FORSKELLIGT MANDAT

Efter tilsynsbesøget i Center Sandholm blev der arbejdet på højtryk på at foretage de nødvendige vurderinger, men i lige så høj grad på at formulere konklusionerne så præcist som muligt, så de ikke gav anledning til misforståelser.

I dette arbejde var det en fordel for os, at vi kunne samarbejde med DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur og Institut for Menneskerettigheder. DIGNITY har en omfattende lægefaglig viden og et indgående kendskab til bekæmpelse af tortur mv., og Institut for Menneskerettigheder har stor ekspertise inden for det menneskeretlige felt.

Danmark har tiltrådt en tillægsprotokol til FN’s Torturkonvention, hvor det er fastsat, at der i hvert land skal udpeges et organ til at føre tilsyn med, at torturkonventionen ikke bliver overtrådt. I Danmark udføres denne opgave af ombudsmanden i tæt samarbejde med Institut for Menneskerettigheder og DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur.

DIGNITY er en privat interesseorganisation, der fokuserer på bekæmpelse af tortur, og Institut for Menneskerettigheder er en offentlig organisation, som har til opgave at fremme menneskerettighederne. Det er vores vurdering, at samarbejdet har styrket ombudsmandens tilsynsarbejde, fordi det har givet mulighed for at anvende den særlige ekspertise, som de to organisationer besidder. 

OMBUDSMANDENS OPGAVE

Ombudsmanden skrev i sin redegørelse, at ”der er grund til mere samlet at gennemtænke, i hvilket omfang det – bl.a. ud fra de hensyn, som den relevante lovgivning bygger på – på alle punkter er nødvendigt at opretholde så samlet set belastende og begrænsende livsvilkår, som der på nuværende tidspunkt er tale om”.

Det er forholdsvis sjældent, at ombudsmanden på denne måde opfordrer til, at en ordning, som delvist er fastlagt ved lov, bliver overvejet igen. Hertil kom, at sagen drejer sig om et emne, som er meget omdiskuteret politisk. Men ombudsmanden udførte dybest set blot den opgave, som han er pålagt ved ombudsmandsloven: at føre tilsyn med forholdene for mennesker, der er frihedsberøvede, og fremsætte sin opfattelse af sagen.