Den nye offentlighedslov blev vedtaget efter intens debat både i og uden for folketingssalen. Bølgerne gik for alvor højt, når talen faldt på de bestemmelser, som især journalister frygtede ville føre til mærkbare indskrænkninger i aktindsigten. Den mest kontroversielle bestemmelse var – og er vel fortsat – den såkaldte ministerbetjeningsregel i § 24.
Erfaringerne med den nye lov er ret begrænsede. Der kan derfor heller ikke drages håndfaste konklusioner på baggrund af de relativt få sager om lovens § 24, som ombudsmanden har behandlet. Det første år med den nye lov peger dog i retning af, at bestemmelsen fører til reelle indskrænkninger i adgangen til aktindsigt. Den foreløbige erfaring viser imidlertid også, at reglen ikke er det trumfkort, som altid rydder bordet.
For at få et bedre overblik over centraladministrationens brug af bestemmelsen har ombudsmanden i oktober 2014 igangsat en undersøgelse af, hvordan ministerierne bruger den kontroversielle ministerbetjeningsregel.
DET LUKKEDE RUM UDVIDES
Formålet med ministerbetjeningsreglen er kort sagt at sikre fortrolighed omkring den politiske beslutningsproces. Efter den tidligere offentlighedslov kunne dokumenter, der var udvekslet inden for den samme myndighed – f.eks. inden for et departement – undtages som interne. Det var af hensyn til den interne politiske beslutningsproces. Sådanne dokumenter er fortsat undtaget fra aktindsigt efter den nye offentlighedslov.
Men ministerbetjeningsreglen går videre. Den udvider rummet for beskyttelsen af den politiske beslutningsproces ved at fastsætte, at retten til aktindsigt heller ikke omfatter dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder eller mellem ministerier indbyrdes, når der er konkret grund til at tro, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.
Der er undtagelser, men reglen beskytter grundlæggende ministeriernes politiske virksomhed.
Som eksempler nævner forarbejderne situationer, hvor embedsmænd rådgiver ministeren om mulige politiske problemer i en sag, udarbejder lovforslag og besvarelser af folketingsspørgsmål eller hjælper en minister med at forberede og iværksætte politiske initiativer.
MINISTERBETJENINGSREGLEN FØRER TIL INDSKRÆNKNINGER
Spørgsmålet er så, hvordan det rent faktisk er gået, efter at loven trådte i kraft den 1. januar 2014. Fik kritikerne ret i, at ministerbetjeningsreglen blev et voldsomt indgreb i åbenheden, eller fik støtterne ret i, at den ikke førte til det skred, som mange frygtede, men derimod rimelige og forholdsvis begrænsede indskrænkninger?
Ombudsmandsinstitutionen har i 2014 afsluttet 14 sager, der indeholdt en § 24-problemstilling. Nogle er blevet afvist, f.eks. fordi en klageadgang ikke var udnyttet, eller fordi myndigheden genoptog sagen efter ombudsmandens høring. I seks sager har ombudsmanden foretaget en egentlig undersøgelse og afgivet en udtalelse. Fælles for de seks sager er, at vi ikke for alvor har været i tvivl om, hvorvidt § 24 kunne anvendes på de undtagne dokumenter og oplysninger.
For eksempel gav Statsministeriet afslag på aktindsigt i notater om ministres brug af sociale medier (sag nr. 14/03694). Ombudsmanden var enig i, at notaterne klart fremtrådte som udarbejdet og udvekslet i forbindelse med ministerbetjening. Notaterne var udvekslet mellem ministerier indbyrdes og i øvrigt udarbejdet, nogle år før den nye offentlighedslov trådte i kraft. Sagen illustrerer derfor også, at selv om et dokument er udarbejdet før den nye offentlighedslovs ikrafttræden den 1. januar 2014, kan det godt blive fanget af ministerbetjeningsreglen og altså undtaget fra aktindsigt efter denne bestemmelse.
I en anden sag (sag nr. 14/03537) havde Forsvarets Efterretningstjeneste forud for førstebehandlingen af et lovforslag om Forsvarets Efterretningstjeneste lavet en oversigt over norsk og svensk ret. Oversigten var udarbejdet på anmodning af Forsvarsministeriet, der forventede, at der under behandlingen af lovforslaget ville blive bedt om oplysninger om forholdene i andre lande. Ombudsmanden kunne ikke kritisere ministeriets opfattelse af, at der var konkret grund til at antage, at forsvarsministeren havde eller ville få brug for embedsværkets rådgivning og bistand. Også dette dokument faldt altså ind under lovens definition af ministerbetjening.
I sagen vedrørende SKAT (FOB 2014-14), som er omtalt nærmere nedenfor, var ombudsmanden heller ikke i tvivl om, at der var tale om et ministerbetjeningsdokument.
Det kan jo være, at (nogle af) de omhandlede dokumenter tillige kunne være undtaget efter den gamle offentlighedslov. For eksempel hvis det kunne fastslås, at dokumentet var udarbejdet til brug for et ministermøde (den gamle lovs § 10, nr. 1), eller hvis betingelserne for at bruge lovens såkaldte opsamlingsbestemmelse (den gamle lovs § 13, stk. 1, nr. 6) var opfyldt.
Men der er ingen tvivl om, at de betingelser, der skulle være opfyldt efter den gamle lov for at undtage de dokumenter og oplysninger, der i dag er omfattet af § 24, var snævrere, og vurderingen efter opsamlingsbestemmelsen meget skønsmæssig. Med den nye lovs § 24 skal myndighederne ikke foretage denne vurdering.
På den baggrund kan de nævnte sager fremstå som eksempler på, at ministerbetjeningsreglen fører til reelle indskrænkninger i adgangen til aktindsigt.
MINISTERBETJENINGSREGLEN RYDDER IKKE ALTID BORDET
Der er imidlertid også grænser for bestemmelsens ”effektivitet”. Flere eksempler viser således, at andre regler kan ”trumfe” ministerbetjeningsreglen. Reglen kan f.eks. ikke bruges i sager om aktindsigt i miljøoplysninger. De skal nemlig afgøres efter miljøoplysningsloven, som har den konsekvens, at det er den gamle offentlighedslov, der finder anvendelse.
Dette blev sat på spidsen i en sag (FOB 2014-27), hvor en journalist havde klaget til ombudsmanden over, at Transportministeriet havde afslået aktindsigt i dokumenter om flytningen af Kystdirektoratet fra Transportministeriet til Miljøministeriet. Afslaget var truffet med henvisning til netop ministerbetjeningsreglen.
Efter ombudsmandens opfattelse talte mest for, at oplysningerne om ressortoverførslen af Kystdirektoratet faldt ind under det meget brede begreb ”miljøoplysninger”. Og dermed kunne ministerbetjeningsreglen ikke bruges. Ombudsmanden henstillede til Transportministeriet at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse på grundlag af miljøoplysningsloven. Ministeriet traf herefter en ny afgørelse og gav journalisten fuld aktindsigt.
I den sag kunne § 24 altså slet ikke anvendes.
En anden sag (FOB 2014-14) illustrerer, at selv om der er tale om ministerbetjening, kan der alligevel være ret til (delvis) aktindsigt. Pligten til at udlevere oplysninger om en sags faktiske grundlag mv. – den såkaldte ekstraheringspligt – gælder nemlig også for ministerbetjeningsdokumenter:
SKAT havde givet en journalist afslag på aktindsigt i et notat, som SKAT havde sendt til Skatteministeriet for at orientere ministeren. Skatteankestyrelsen var enig i afslaget. Selv om notatet som udgangspunkt kunne undtages fra aktindsigt efter ministerbetjeningsreglen, mente ombudsmanden, at en meget væsentlig del af notatet indeholdt oplysninger om sagens faktiske grundlag. Disse oplysninger burde derfor være blevet udleveret til journalisten. Ombudsmanden henstillede, at der blev truffet en ny afgørelse. I en ny afgørelse gav Skatteankestyrelsen journalisten aktindsigt i hele notatet bortset fra et enkelt afsnit.
GIVER MINISTERIERNE MEROFFENTLIGHED?
De klager, som ombudsmandsinstitutionen er blevet præsenteret for, giver af gode grunde kun et begrænset billede af, hvordan centraladministrationen har brugt den kontroversielle ministerbetjeningsregel i reglens første leveår.
For at få et bedre overblik besluttede ombudsmanden i oktober 2014 at indhente oplysninger fra samtlige ministerier om antallet af afgørelser, hvor departementerne havde brugt reglen. Oplysningerne skulle dække hele 2014, og ombudsmanden bad derfor om at modtage oplysningerne senest den 1. februar 2015.
Ministerierne blev samtidig bedt om at oplyse, i hvor mange af disse afgørelser departementerne alligevel har givet aktindsigt ud fra princippet om meroffentlighed. Og netop spørgsmålet om meroffentlighed er vigtigt i denne sammenhæng.
Ministerbetjeningsreglen er indført for at beskytte hensyn til den interne og politiske beslutningsproces. Men bestemmelsen beskytter jo ”ministerbetjeningsdokumenter”, uafhængigt af, hvilke oplysninger der i øvrigt måtte indgå i dokumentet, og altså uafhængigt af, om der i det enkelte tilfælde faktisk er et reelt behov for hemmeligholdelse. Derfor kan man sige, at det er meroffentlighedsprincippet – som den nye offentlighedslov i § 14 understreger betydningen af – der skal sikre et rimeligt resultat.
Hvis der ikke er tungtvejende hensyn til den interne politiske beslutningsproces, er det derfor nærliggende at sige, at dokumentet/oplysningerne bør udleveres som led i meroffentlighed. Eller sagt med andre ord: Ministerbetjeningsreglen bør kun bruges, hvis det er nødvendigt.
Tallene fra ministerierne er i første omgang indhentet for at vurdere, om der er en problemstilling at gå videre med. De samlede resultater af ombudsmandens overvejelser forventes offentliggjort i løbet af 2015.