I årsberetningen for 2012 – mit første år som ombudsmand – beskrev jeg en række ideer til modernisering af ombudsmandsinstitutionen. Mange af disse ideer blev konkretiseret og ført ud i livet i 2013, ikke mindst med hensyn til struktur-, ressource- og effektivitetsspørgsmål. Det forklarer jeg nærmere i afsnittet Hurtigere behandling af borgernes sager.
2013 var også præget af den nye offentlighedslov. Vores overvejelser og initiativer i den forbindelse beskriver jeg i afsnittet Den nye offentlighedslov.
Som i andre år var der i 2013 sager, der skilte sig ud og gav anledning til særlig opmærksomhed. En håndfuld af dem beskriver jeg i afsnittet Særlige sager i 2013, og til sidst reflekterer jeg i afsnittet Diskussionen om ”normskred” i centraladministrationen over den debat, som – med start i 2013 – er opstået i kølvandet på nogle omdiskuterede sager i centrale ministerier.
Der skete meget andet i ombudsmandsinstitutionen i 2013, end jeg kan komme ind på i denne artikel. Bl.a. var det det første hele år af det nye Børnekontors levetid, et nyt koncept for gennemførelse af vores tilsynsvirksomhed skulle implementeres, og vi tog en række vigtige skridt på det internationale område, ikke mindst i form af samarbejdsaftaler med centrale kinesiske myndigheder. Det beskriver vi andre steder i årsberetningen.
HURTIGERE BEHANDLING AF BORGERNES SAGER
Lang sagsbehandlingstid i forvaltningen er et generelt og væsentligt problem – og et problem, som ombudsmanden ofte påtaler over for myndighederne.
Men det er også et problem, som vi selv har. Vi behandler ganske vist langt de fleste sager inden for rimelig tid, men vi må erkende, at vi har problemer især i store sager, hvor sagsbehandlingstiden let kan komme op på mange måneder. Derfor har det været vigtigt for os at fokusere på optimering af sagsgange og mere generelt på hurtighed, effektivitet og god ressourceudnyttelse. Naturligvis uden i nogen forstand at give køb på den juridiske faglighed.
Her tog vi en række vigtige skridt i 2013. I første halvår gennemførte vi en omfattende konsulentanalyse af institutionens samlede struktur og sagsgange og i det hele taget vores praktiske måde at arbejde på. Det førte til en lang række forslag om bl.a. ny organisering, ny økonomi- og ressourcestyring og nye principper for driftsstyring, sagsfordeling og sagsgange.
Efter konsulentanalysen arbejdede vi selv videre, og hen på året traf vi en samlet beslutning om væsentlige ændringer i den praktiske måde, vi arbejder på. Vi besluttede bl.a. at dele institutionen op i en juridisk og administrativ søjle, at reducere antallet af enheder, at indføre nye principper for driftsstyring og at indføre et samlet koncept for mål- og resultatstyring. Sigtet er ikke kun at forkorte sagsbehandlingstiderne, men også at frigøre ressourcer til bl.a. at rejse flere sager på eget initiativ – og i det hele taget at fremstå som et godt eksempel for forvaltningen også på det praktisk-administrative område.
Den praktiske implementering af beslutningerne er sket gradvist siden 1. februar 2014. Der er tale om omfattende ændringer, og det vil tage tid at finkalibrere alle hjørner af vores nye arbejdsform. Men jeg er ikke i tvivl om, at ændringerne på sigt vil indebære reelle forbedringer i ombudsmandsinstitutionens resultater.
DEN NYE OFFENTLIGHEDSLOV
Et af de store retspolitiske spørgsmål i beretningsåret var den nye offentlighedslov, som blev vedtaget i juni 2013.
I månederne op til vedtagelsen var der en offentlig debat af en intensitet, som man sjældent ser på det retspolitiske område. Debatten koncentrerede sig navnlig om bestemmelserne i lovens § 24 (den såkaldte ministerbetjeningsregel) og § 27, nr. 2 (den såkaldte folketingspolitikerregel). Var det fornuftige tilpasninger af offentlighedsloven til ændrede strukturer og processer i centraladministrationen, eller var det umotiverede indskrænkninger i et grundlæggende princip om offentlighed i forvaltningen? Meningerne var mange, men lovforslaget blev vedtaget uden ændringer.
Det tilkommer selvsagt ikke en ombudsmandsinstitution at have holdninger til sådanne grundlæggende politiske spørgsmål. Men vi har brugt store ressourcer på at forberede os til lovens ikrafttræden. Meget få sager om aktindsigt indbringes nemlig for domstolene, og derfor er ombudsmanden – og har altid været – den centrale kontrolinstans på området.
Bl.a. brugte vi meget tid på forventningsafstemning med de relevante aktører, herunder medierne: Hvor er der spørgsmål i loven, som det giver mening at få testet hos ombudsmanden, og hvor er spørgsmålene mere eller mindre afgjort ved Folketingets vedtagelse af loven? Det drøftede vi bl.a. med Dansk Journalistforbund og Danske Medier.
Her havde vi også lejlighed til at forklare, at vi vil prioritere sager om den nye offentlighedslov meget højt, men at det samtidig ligger i loven, at ombudsmanden ikke skal anlægge en specielt ”offentlighedsvenlig” fortolkning i enkeltsager. Vi skal simpelthen nå frem til de resultater, som vi efter almindelig metode må gå ud fra, at Folketinget har ønsket. Heri ligger imidlertid også, at der er områder, hvor man i særlig grad kan forvente, at vi vil ”trykke myndighederne på maven”. Det gælder f.eks. i spørgsmål om anvendelse af meroffentlighedsprincippet og i spørgsmål om hurtig sagsbehandling.
Vi havde tilsvarende drøftelser med centrale ministerier og KL, og ikke mindst havde vi omfattende undervisnings- og seminarvirksomhed over for et bredt udsnit af medarbejdere i myndighederne. Vi ydede også generel bistand til myndighederne i forbindelse med deres udarbejdelse af vejledninger mv. om den nye lov.
En vigtig del af vores forberedelse til den nye lov drejede sig om optimering af vores egne sagsgange på offentlighedsområdet. Det er et centralt budskab i den nye lov, at myndighederne skal være meget hurtige til at afgøre sager om aktindsigt, og selv om loven – og dens sagsbehandlingsfrister – ikke gælder for ombudsmanden, har vi lagt vægt på i videst muligt omfang at kunne matche de samme krav. Det betyder bl.a., at vores målsætning er at afgøre vores sager, senest 20 arbejdsdage efter at de er klar til vurdering (i komplicerede sager er målsætningen 40 arbejdsdage).
Under de politiske forhandlinger om den nye lov blev det aftalt, at Folketingets Retsudvalg tre år efter lovens ikrafttræden vil anmode ombudsmanden om at redegøre for myndighedernes praksis efter de nævnte bestemmelser i lovens §§ 24 og 27, nr. 2. I den forbindelse opstod der i medierne tvivl om, hvad der egentlig var ombudsmandens opgave, og vi understregede, at vi alene skal redegøre for, om myndighedernes praksis er i overensstemmelse med loven, og ikke for, om bestemmelserne er hensigtsmæssige. Det sidste er et rent politisk spørgsmål, som skal afgøres af Folketinget, og ikke af ombudsmanden.
SÆRLIGE SAGER I 2013
I de korte sagsresuméer, som er indsat rundt omkring i denne beretning, giver vi et billede af den mangfoldighed af problemstillinger, som vi beskæftiger os med i dagligdagen. Her skal jeg nævne nogle af de sager fra 2013, som på den ene eller anden måde skilte sig ud:
Vi behandler mange sager på udlændingeområdet. Det er sager, der giver indblik i udsatte menneskers forhold.
I en sag stod en hiv-smittet kvinde fra Vestafrika til udsendelse af Danmark, men hun påberåbte sig, at hun var i vellykket behandling, som hun frygtede ikke at få i sit hjemland (2013-25). Justitsministeriet gav imidlertid afslag på humanitær opholdstilladelse uden at undersøge, om der faktisk var behandlingsmuligheder i hjemlandet. Det var selvsagt en meget alvorlig sag – man kunne have sine tvivl om kvindens fremtidsudsigter – men myndighederne havde fulgt en detaljeret praksis om, hvornår behandlingsmuligheder i hjemlandet skal undersøges, og denne praksis måtte vi anse for tiltrådt af Folketinget. Hertil kom, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis på området er meget restriktiv, og vi havde derfor ikke grundlag for at underkende myndighedernes praksis. Vi kunne altså ikke hjælpe.
Det kunne vi derimod i en anden sag (2013-18), hvor problemet var, at et kun 11 måneder gammelt barn havde fået såkaldt visumkarens, dvs. udelukkelse fra visum til Danmark i en vis periode. Barnets mor kom fra Kosovo og havde født under et visumophold i Danmark, men hun var så udrejst for sent. Hun skulle derfor have visumkarens, men barnet fik det også, således at barnet i de næste fem år bl.a. var afskåret fra at besøge sin far her i landet. Det var en fejl fra myndighedernes side, og sagen resulterede i, at myndighederne fremover udtrykkeligt vil oplyse, at visumkarens til forældre ikke gælder for mindreårige børn. Sagen viser, at børn har selvstændige rettigheder, også på visumområdet.
Et andet område præget af mennesker med svære vilkår er det sociale område. Det er derfor et sagsområde, der altid fylder meget hos ombudsmanden, og vi kan heldigvis hjælpe i en række tilfælde. Det gjaldt bl.a. i en sag, hvor en ældre gymnasielærer havde fået afslag på efterløn, fordi myndighederne ikke mente, at han stod til rådighed for arbejdsmarkedet (2013-11). Det viste sig imidlertid, at lærerens forhold ikke havde været tilstrækkeligt undersøgt, og vi henstillede, at sagen blev genoptaget. Det skete, og myndighederne anerkendte herefter hans ret til efterløn.
På det mere generelle plan beskrev vi i årsberetningen for 2012 problemerne med kommunernes bekæmpelse af socialbedrageri. Der er ikke tvivl om, at det i kommunerne volder problemer at gå effektivt efter snyd og uretmæssige udbetalinger og samtidig overholde grundlæggende retsprincipper.
Dette område havde også vores opmærksomhed i 2013. Bl.a. behandlede vi en meget omtalt sag om en kvinde, som blev pålagt at betale sociale ydelser tilbage, fordi hun ifølge myndighederne ikke var ”reelt enlig” og derfor ”uberettiget og mod bedre vidende” havde modtaget for høje ydelser (2013-4). Afgørelsen støttede sig bl.a. på en anonym anmeldelse af kvinden, og vi understregede, at denne form for anmeldelser godt kan give myndighederne grundlag for at igangsætte en undersøgelse, men ikke i sig selv indgå som bevis i sagen. Sagen gav os også lejlighed til at sammenfatte nogle grundprincipper, som myndighederne skal være meget opmærksomme på, bl.a. om objektiv sagsoplysning, selvinkriminering og vejledningspligt.
Kommunerne synes i øvrigt selv at være klar over, at sagsområdet volder vanskeligheder, og vi havde løbende gennem beretningsåret lejlighed til at drøfte problemerne med en række kommuner.
En anden udsat socialgruppe er de børn og unge, der er placeret i f.eks. døgntilbud, opholdssteder og plejefamilier. En række tilsynsbesøg i sådanne institutioner afdækkede, at der uden klar hjemmel bliver anvendt forskellige magtmidler over for de unge – f.eks. at de skal aflægge urinprøver ved mistanke om indtagelse af stoffer, og at de får begrænset deres adgang til mobiltelefon, computer og internet. Vi rejste spørgsmålet generelt over for socialministeren, og det resulterede i nedsættelse af et udvalg, der skal afdække problemerne og komme med forslag til ny lovgivning. Det er tiltrængt at få en afklaring på dette vanskelige område, og det er også principielt rigtigt, at Folketinget får lejlighed til at tage stilling til spørgsmålet.
Sager om aktindsigt fyldte også i 2013 forholdsvis meget i vores virksomhed.
En meget omtalt sag drejede sig om Danmarks Lærerforenings ret til aktindsigt i dokumenter hos den arbejdsgruppe, som for de offentlige arbejdsgivere skulle forberede overenskomstforhandlingerne på lærerområdet (2013-10). Lærerforeningen fik afslag, bl.a. med den begrundelse at arbejdsgruppens dokumenter ikke var indgået i forberedelsen af selve overenskomstforhandlingerne. Det forekom os overraskende og gav os bl.a. anledning til at sige, at sagen efterlod indtryk af, at der kunne have været planlagt og disponeret netop med sigte på at undgå aktindsigt. Vi pegede på, at en sådan ”offentlighedstænkning” ikke i almindelighed kan anses for ulovlig, men at det er meget uheldigt, hvis den fører til uhensigtsmæssige ”krumspring”. F.eks. ved at der ikke gøres tilstrækkelig brug af relevante dokumenter.
En anden sag på området medførte alvorlig kritik af Skatteministeriet (2013-15). En journalist ville have aktindsigt i SKATs produktionsplan for 2013 og skrev bl.a. til Skatteministeriet, at ministeriet kunne forvente at ”få en ombudsmandssag på halsen”, hvis han ikke fik hele planen hurtigst muligt. Det fik Skatteministeriets særlige rådgiver til at ringe journalisten op og bl.a. (mens journalisten optog samtalen) sige, at journalisten havde ”provokeret ham stærkt”, og at han opfattede det som ”meget aggressivt” at blive ”truet” med en ombudsmandssag. Den særlige rådgiver efterlod i det hele taget indtryk af, at journalistens henvendelse kunne få betydning for det fremtidige samarbejde mellem journalisten og Skatteministeriet. Journalisten fik i øvrigt aldrig svar på sin anmodning om aktindsigt.
Vi betegnede dette som ”fuldstændig uacceptabel adfærd” over for en journalist, der brugte sin ret til at søge aktindsigt og varslede brug af sin ret til at klage til ombudsmanden. Vi understregede, at en særlig rådgiver i et ministerium grundlæggende er en embedsmand, der skal følge reglerne for den offentlige forvaltning. Skatteministeriet meddelte, at man ville træffe forskellige foranstaltninger til sikring af særlige rådgiveres forståelse af deres rolle.
En særlig gruppe af sager vedrører de såkaldte hjemmelsproblemer. Har myndighederne juridisk grundlag for det, de gør, og hvor stærk skal hjemmelen egentlig være i forskellige situationer? To meget forskellige sager fra 2013 illustrerer disse spørgsmål.
I den ene sag havde Miljøklagenævnet købt privat advokatbistand (hos Kammeradvokaten) til at behandle en ophobet bunke af klagesager om husdyrbrug (2013-9). Kammeradvokaten traf ikke på noget tidspunkt endelig afgørelse i sagerne – det gjorde nævnet – men gennemførte bl.a. høringer og udarbejdede udkast til afgørelser.
Det er – eller var i hvert fald indtil vores udtalelse – et uafklaret spørgsmål, om en myndighed på denne måde uden lovhjemmel kan overlade sagsforberedelse til f.eks. private advokatfirmaer. Vi anlagde en forholdsvis pragmatisk tilgang og lagde bl.a. vægt på, at Kammeradvokaten ikke kunne træffe endelig afgørelse i sagerne (det ville utvivlsomt kræve udtrykkelig lovhjemmel), og at inddragelse af private aktører i myndighedernes sagsforberedelse kunne tjene væsentlige hensyn til borgerne, f.eks. hurtigere behandling af sagerne. Men vi opstillede samtidig en række vigtige forudsætninger for sådanne ordninger, ud fra det grundprincip at ordningen aldrig må forringe borgernes retsstilling.
I en anden sag havde et kostgymnasium bortvist en hf-elev, fordi han havde røget hash under en bytur i en weekend (2013-24). Vi så nærmere på, hvor langt en skole kan gå alene på grundlag af såkaldte anstaltsbetragtninger. Altså princippet om, at offentlige institutioner til en vis grad kan opstille ”lokale regler”, hvis de er nødvendige for, at institutionen kan fungere.
Elevens indtagelse af hash var foregået i fritiden og uden for skolens område. Der var heller ikke dokumentation for, at eleven efterfølgende havde været påvirket på skolens område. På den baggrund mente vi ikke, at skolen kunne bortvise eleven – det var ikke nødvendigt for, at skolen kunne fungere. Vi henstillede til Undervisningsministeriet at tilvejebringe særlig lovhjemmel, hvis man på denne måde ville gribe ind over for elevernes adfærd i fritiden.
DISKUSSIONEN OM ”NORMSKRED” I CENTRALADMINISTRATIONEN
Centraladministrationen kom i 2013 i modvind i medier og offentlighed. Det hang sammen med en række omdiskuterede sager i centrale ministerier, der gav anledning til en mere generel debat: Er der problemer med forvaltningskulturen? Er der gået ”spin” i ministeriernes daglige arbejde? Er politisk tæft blevet vigtigere end faglighed og saglighed?
Diskussionen om værdier i centraladministrationen er vigtig. Det er her, noget af den tungeste magt i samfundet er koncentreret, og der kan trækkes en lige linje fra beslutninger på Slotsholmen til dagligdagen i de yderste afkroge af landet. Centraladministrationen er en krumtap i vores demokrati.
Derfor skal centraladministrationen holdes i snor og under kontrol af bl.a. Folketinget, Rigsrevisionen og ombudsmanden. Det bliver den også, og i ombudsmandsinstitutionen bruger vi mange ressourcer på ministerierne.
Men det er vigtigt, at diskussionen om normskred foregår på et nøgternt og afbalanceret grundlag. Det er et spørgsmål om fairness, men det er også et spørgsmål om ikke at tale institutioner i sænk uden belæg.
Vores samfund bygger nemlig i vidt omfang på tillid til de bærende institutioner. Den tillid skal naturligvis ikke holdes i live, hvis der ikke er grundlag for den. Men den skal heller ikke undermineres uden grund. Så fjerner man fundamentet for den følelse af stolthed og mission hos medarbejderne, som langt hen ad vejen netop bærer og stimulerer efterlevelsen af embedsværkets værdier i det daglige. Det fører til ansvarsforflygtigelse, frygt for at træffe beslutninger og mangel på effektivitet og kvalitet.
I ombudsmandsinstitutionen behandler vi mange og store sager fra centraladministrationen, og ganske mange af dem giver anledning til kritik, undertiden også skarp (se bl.a. eksempler ovenfor). Men i hvert fald set fra vores post er der ikke belæg for at tale om normskred i nogen meningsfuld forstand. Vi har grundlæggende en god centraladministration.
Når dette er sagt, er der nogle udviklingstendenser, som – hvis man ikke er opmærksom – kan rumme risiko for skred:
Centraladministrationens opgaver hører til de mest komplekse i samfundet, og vilkårene synes på flere punkter at blive stadigt vanskeligere. 24/7-samfundet indebærer, at sager skal håndteres og løses, nærmest før de er opstået. Spændvidden i det almindelige embedsværks opgaver synes at være større end nogensinde. Mediepresset bliver stadigt voldsommere. Og indførelsen af særlige rådgivere tager en formidlingskultur med sig, som kan være nyttig og nødvendig, men som også risikerer at farve det faglige arbejde.
Frem for enkeltsager uden indlysende indbyrdes sammenhæng er dette nok et bedre udgangspunkt for en aktuel diskussion om normer og værdier i centraladministrationen. Og måske er italesættelsen af grundlæggende forvaltningsværdier i de senere år druknet lidt i mediestrategier, strukturreformer, effektiviseringsprojekter og efterspørgsel på hurtige svar på svære spørgsmål. Måske har det været mere moderne at tale om, hvad der skal reformeres, end om, hvad der skal bevares.
Grundværdierne er heldigvis enkle og velkendte: lovlighed, faglighed, sandhedspligt og partipolitisk neutralitet. Deres indhold er rimelig klart. Og redskaberne til at sikre deres overholdelse ligger nogenlunde lige for: Giv værdierne klar ledelsesmæssig fokus og daglig opmærksomhed, især i de svære sager. Hav de kompetencer til rådighed, der skal sikre deres overholdelse. Skrid hårdt ind over for dem, der ikke måtte spille efter reglerne. Og erkend og ret fejl, når de bliver begået, i stedet for at satse på, at de ikke bliver opdaget.
En tydelig kurs i disse spørgsmål er vigtig, hvis vi også på sigt skal opretholde en centraladministration på højt niveau, og derved fastholde tilliden til systemet. Og under alle omstændigheder skal centraladministrationen holdes under effektiv kontrol i dagligdagen. Det er en af vores vigtigste opgaver i ombudsmandsinstitutionen.