1. INDLEDNING
Den 1. februar 2012 tiltrådte jeg som Folketingets Ombudsmand. Denne årsberetning er derfor den første, der omfatter min tid i stillingen.
Ombudsmandsskiftet har været en anledning til at overveje en række problemstillinger med sigte på at videreføre institutionen i en ny tid. Altså at tilpasse dens grundlæggende værdier til nutidens vilkår.
Ombudsmandens mission kan efter min opfattelse udtrykkes på denne måde:
- Ombudsmanden skal hjælpe den borger, der er kommet i klemme i det offentlige system.
- Ombudsmanden skal afdække og afklare generelle forvaltningsretlige problemstillinger og spørgsmål om god forvaltningsskik.
- Ombudsmanden skal præge den offentlige forvaltning til at blive (endnu) bedre.
Vi har i 2012 brugt mange kræfter på at overveje, hvordan vi bedst kan understøtte denne mission.
2. INITIATIVER TIL UNDERSTØTTELSE AF OMBUDSMANDENS MISSION
Fokus på de rigtige sager
Efter ombudsmandslovens § 16, stk. 1, afgør ombudsmanden selv, om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse – altså om han vil tage den op til behandling. Man har derfor ikke retskrav på at få sin sag behandlet af ombudsmanden. Meningen er, at ombudsmanden skal koncentrere sine ressourcer om de sager, hvor det giver bedst mening at sætte ind.
I ombudsmandsinstitutionen bruger vi det pejlemærke, at en sag skal være væsentlig, for at vi tager den op. Det er et udtryk, der let kan misforstås, for set med den enkelte klagers øjne er enhver sag naturligvis vigtig. Men med en væsentlig sag mener vi grundlæggende, at der er en enkeltperson, der kan være kommet reelt i klemme i systemet, eller at sagen rejser tværgående og principielle spørgsmål, som der er brug for at afklare.
Ud fra dette kriterium afviser vi at tage forskellige kategorier af klager op. Det kan f.eks. være sager om mindre sagsbehandlingsfejl, sager, hvor klageren allerede i det væsentlige har fået medhold, eller sager, hvor en forhåndsvurdering viser, at ombudsmanden næppe i sidste ende kan hjælpe klageren til det ønskede resultat. Vi spørger kort sagt os selv: Hvad kan ombudsmanden flytte ved at tage denne sag op?
Det betyder, at vi afviser en ret stor del af de klager, som vi modtager. Men vi gør det for at have ressourcer til at behandle de virkelig væsentlige sager, og vi gør det også for ikke at stikke klageren blår i øjnene i tilfælde, hvor vi – efter grundig overvejelse – alligevel ikke tror på, at vi i sidste ende kan hjælpe med noget reelt. Her er det efter vores opfattelse bedre at give klageren en forholdsvis hurtig afvisning end at holde falske forhåbninger i live. Og vi vil naturligvis altid behandle sager, hvor der kan være begået reelle og væsentlige retfærdighedskrænkelser (og klageren ikke kan gå til andre myndigheder først).
Det er derfor vigtigt ikke at bedømme os på, hvor mange sager vi tager op, men på, om vi tager de rigtige sager op, og om vi får det rigtige ud af dem. I den forbindelse har vi intensiveret vores nyhedsformidling på www.ombudsmanden.dk og i vores nyhedsbreve, således at offentligheden får bedre mulighed for løbende at følge med i sager af interesse og dermed bedømme værdien af vores virksomhed.
Flere kræfter til at rejse sager på eget initiativ
Efter ombudsmandslovens § 17 kan ombudsmanden ikke kun behandle klager, men også tage sager op på eget initiativ.
Det er en meget vigtig beføjelse. F.eks. er der ganske mange mennesker, der ikke realistisk er i stand til at klage til ombudsmanden, men vi kan f.eks. blive opmærksomme på deres sager gennem medierne. Desuden kan konkrete klagesager give mistanke om mere systematiske problemer, som bør tages op over for myndighederne. Og endelig er der næppe tvivl om, at muligheden for, at ombudsmanden går ind i en sag af egen drift, i sig selv kan have en nyttig præventiv effekt over for myndighederne.
Vi vil derfor gerne i betydeligt omfang tage sager op på eget initiativ. Også af denne grund er det vigtigt, at vi er omhyggelige med, hvilke klagesager vi går ind i, således at vi ikke ”drukner” os selv i dem. I 2012 lykkedes det os at rejse 23 pct. flere sager på eget initiativ end i 2011.
Hurtigere behandling af store sager
Vi behandler langt de fleste sager inden for rimelig tid (og mange sager bliver behandlet meget hurtigt). Men vi har jævnligt problemer i de store og mere omfattende sager. Sagsbehandlingstiden kan her let komme op på mange måneder.
Lang sagsbehandlingstid hos forvaltningen er generelt et væsentligt problem – og et problem, som ombudsmanden ofte påtaler. Så er det naturligvis vigtigt, at ombudsmandsinstitutionen selv går forrest i retning af gode og hensigtsmæssige sagsgange, og i det hele taget i retning af ikke kun at fokusere på høj faglig kvalitet, men også på hurtighed, effektivitet og god ressourceudnyttelse.
Også disse spørgsmål har været indgående drøftet i institutionen i 2012, og vi tog hul på dem med en kombination af forskellige virkemidler, bl.a. grundig screening og tilskæring af klagesager, før vi tager dem op, grundig vurdering, når myndighedernes høringssvar foreligger, løbende vurdering af vores ressourcekapacitet og kortere skrivemåder i nogle typer af sager. Herudover tog vi i 2012 de første skridt til en samlet ekstern organisationsanalyse, som er gennemført i foråret 2013. Vi er nu ved at implementere en del af dens resultater.
Vigtige ombudsmandsbudskaber skal formidles rigtigt
Ombudsmandens budskaber bliver i første række formuleret i enkeltsager. De krav til juridisk grundighed og præcision, som vi her stiller til os selv, indebærer, at det nok nogle gange kan være svært for myndighederne i enkel form at udsondre de relevante – og ofte i virkeligheden ret enkle – budskaber.
Det prøver vi at kompensere for i f.eks. artikler i vores årsberetning, ved undervisning og ved deltagelse i seminar- og konferencesammenhæng mv. Derfor prioriterer vi sådanne indsatser højt.
Vi har i løbet af 2012 overvejet, om vores formidling af vigtige budskaber over for myndighederne kan styrkes og systematiseres yderligere, og om vi på den måde i højere grad kan ”komme foran” sagerne og hjælpe myndighederne til at undgå at begå fejl i stedet for at påtale dem efterfølgende. For borgerne er det jo bedre, at fejlene ikke bliver begået, end at de bliver begået og så kritiseret.
Disse overvejelser er foreløbig resulteret i en principbeslutning om at udvikle et særligt modul på www.ombudsmanden.dk, hvor vi i kort, pædagogisk form sammenfatter ombudsmandens syn på praktisk vigtige forvaltningsretlige spørgsmål. Sigtet er, at myndighederne i videst muligt omfang skal vide, hvad de har at gå efter: Hvad skal en begrundelse f.eks. indeholde for at opfylde forvaltningslovens krav, hvad er reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed, hvor går det typisk galt for myndighederne i sager om socialbedrageri, og hvad skal man være særligt opmærksom på, når man overgår til digital forvaltning? Denne type af spørgsmål håber vi på den måde at kunne vejlede myndighederne bedre om.
Der er tale om et omfattende projekt, som det vil tage år at rulle ud, og som løbende skal justeres og vedligeholdes. Men vi forventer at kunne tage de første skridt i 2. halvår 2013.
3. SAGER I 2012, DER HAR GJORT SÆRLIGT INDTRYK
I de korte sagsresumeer, som er indsat rundt omkring i denne beretning, giver vi et billede af den mangfoldighed af problemstillinger, som vi beskæftiger os med i dagligdagen. Her skal jeg nævne nogle af de sager fra 2012, der hver på deres måde har gjort særligt indtryk på os:
Den utvivlsomt mest spektakulære og omtalte sag i 2012 var sag nr. 2012-13 om MF Henrik Sass Larsen og hans klage over Statsministeriet, Justitsministeriet og PET. Denne sag rejser bl.a. spørgsmål om ombudsmandens rolle i sager af politisk karakter, og jeg omtaler den andetsteds i beretningen.
Andetsteds i beretningen behandles også de særlige problemstillinger om kommunernes bekæmpelse af socialbedrageri, som vi har brugt ganske store ressourcer på. Der er næppe tvivl om, at det i kommunerne volder problemer på den ene side at gå målrettet efter snyd og uretmæssige udbetalinger og samtidig at overholde grundlæggende principper om f.eks. objektiv sagsoplysning, selvinkriminering og vejledningspligt. Det er et sagsområde, som vi også fremover vil følge opmærksomt.
Flere sager afspejlede problemerne ved overgang til it-baseret (digital) forvaltning.
Det gjaldt f.eks. sag nr. 2012-4, hvor fejljournaliseringer i Arbejdsskadestyrelsen førte til, at borgere i flere tilfælde – via online-indsigtssystemer – fik indsigt i meget følsomme oplysninger om andre mennesker. Det er et af mange problemer, der kan opstå ved overgang til digitale sagsbehandlingssystemer. Efter at vi rejste spørgsmålet mere generelt, har Arbejdsskadestyrelsen nu iværksat en række initiativer, der skal hindre sådanne meget uheldige situationer.
Et andet eksempel (sag nr. 2012-14) vedrørte SU til danske studerende, der tager deres studium (eller en del af det) i udlandet. I en konkret sag tabte en kvinde, der studerede i Australien, penge, fordi SU-styrelsen havde indrettet sit it-system således, at konverteringen af den udenlandske studieafgift til SU-støtte kun kunne ske på grundlag af omregningskurserne pr. 1. april. Ordningen tog derfor ikke højde for kursudsving i løbet af året. Vi fandt, at denne ordning var i strid med loven, og SU-styrelsen måtte herefter generelt tage initiativ til at refundere udgifter til de studerende, der havde tabt penge som følge af ordningen.
Spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed har traditionelt fyldt meget i ombudsmandens virksomhed, og også i 2012 behandlede vi flere vigtige sager. De angik grænsedragningen mellem, hvad der i forhold til lovlige ytringer er saglige ledelsesmæssige reaktioner, og hvad der omvendt er ulovlige indgreb og begrænsninger.
I en sag (nr. 2012-25) fra Region Sjælland havde nogle sygeplejersker på Nykøbing Falster Sygehus offentligt udtalt sig om normeringerne på hospitalet og deres betydning for dødelighedsstatistikken. I den forbindelse udtalte regionsrådsformanden i en avis, at ”det er et fælles ansvar for personale og politikere, og jeg vil stærkt opfordre til, at vi samarbejder om at få de dødelighedstal ned i stedet for at diskutere dem i pressen”. Dansk Sygeplejeråd mente, at dette var en krænkelse af sygeplejerskernes ytringsfrihed, men det var vi ikke enige i. Vi opfattede det ikke som en trussel over for sygeplejerskerne, men som udtryk for en lovlig ledelsesmæssig holdning til, hvordan spørgsmål på arbejdspladsen bedst håndteres. Regionsrådsformanden havde i øvrigt efterfølgende understreget, at ytringsfrihed er en grundfæstet rettighed for offentligt ansatte.
Det modsatte udfald fik en sag (nr. 2012-26) fra Tøjhusmuseet, hvor en medarbejder var blevet indkaldt til en samtale med sin chef om sin ”loyalitet” i anledning af et indlæg i Politiken. I indlægget kritiserede medarbejderen, at danske museer fokuserer for meget på oplevelse frem for forskning. Vi mente, at lederen havde skabt en retsstridig usikkerhed om den pågældendes ret til at ytre sig kritisk. Det mente museet også, efter at den ansvarlige leder var fratrådt.
Det er et grundlæggende princip, at forvaltningen skal gøre sig forståelig over for den enkelte borger, men det lykkes ikke altid.
I sag nr. 2012-27 havde en kvinde fra sin kommune fået afslag på forlængelse af sygedagpenge og modtog i stedet kontanthjælp. Det blev omgjort af beskæftigelsesankenævnet, og kommunen skulle derfor omberegne den modtagne kontanthjælp til sygedagpenge. I den forbindelse lavede kommunen en række fejl, der bl.a. betød, at kvinden efterfølgende blev opkrævet et betydeligt beløb i restskat, ligesom det var så godt som umuligt for hende at gennemskue kommunens beregninger. Vi udtalte mere generelt, at borgere skal have adgang til at se og forstå, hvad der er sket i deres sag, og kommunen tog en række initiativer for at forebygge lignende tilfælde.
Nogle sager er karakteriseret ved, at myndighedernes afgørelser i og for sig kan forekomme rimelige og forståelige, men alligevel mangler det nødvendige retsgrundlag. Det var f.eks. tilfældet i sag nr. 2012-9, hvor Ministeriet for Børn og Undervisning havde godkendt, at en elev på en erhvervsskole var blevet udelukket fra undervisning, fordi hans faglige kvalifikationer var så svage, at han blev vurderet til ikke at kunne gennemføre undervisningsforløbet. Ministeriet havde bl.a. henvist til en retsgrundsætning om, at ”ingen er forpligtet til det umulige”, men vi mente, at elevernes ret til at følge undervisningen var så nøje reguleret, at skolen ikke kunne bortvise eleven med henvisning til en retsgrundsætning, der ikke fremgik af loven.
En sag, der på særlig måde gjorde indtryk (sag nr. 2012-10), drejede sig om den behandling, som hospitalerne giver levendefødte, men uafvendeligt døende, børn, der kommer til verden som følge af sen abort. Det var en sag, som vi – på grundlag af avisomtale – rejste på eget initiativ, og det fremgik bl.a. af artiklerne, at levendefødte børn skulle være blevet overladt til at dø alene i skyllerum. Efter dialog med sundhedsmyndighederne tog myndighederne initiativ til at udstede mere præcise retningslinjer for fødeafdelingernes fremgangsmåde i disse ulykkelige tilfælde.
4. INTERNATIONALT SAMARBEJDE
Ombudsmandsinstitutionen er stærkt engageret i internationalt samarbejde. Det fortsatte vi med i 2012, for det er vigtigt at dele ud af de erfaringer med en ombudsmandsordning, som vi har gjort os herhjemme, og vi lærer selv meget af det. Bistand til oprettelse og drift af ombudsmandsinstitutioner i andre lande er også et vigtigt element i den samlede danske hjælp til demokratiopbygning rundt omkring i verden.
I 2012 fortsatte vi bl.a. vores mangeårige samarbejde med og støtte til den albanske ombudsmandsinstitution, som arbejder under vanskelige vilkår. Vi havde også tæt samarbejde med ombudsmandsinstitutioner i Uganda og Tanzania, og i december rejste vi til Burkina Faso, hvor vi indgik en formel samarbejdsaftale med landets ombudsmandsinstitution.
Vi havde også tæt kontakt til centrale kinesiske myndigheder, og den kulminerede i et besøg i Kina i juni 2013, hvor der blev indgået vigtige samarbejdsaftaler med centrale myndigheder som Ministry of Supervision og State Bureau of Letters and Calls.
5. OMBUDSMANDEN – KRITISK OG KONSTRUKTIV
Der er naturligvis foregået meget andet i ombudsmandsinstitutionen i 2012 end det, som der er plads til at omtale i denne artikel. Store projekter har f.eks. været etableringen af vores nye børnekontor og en grundlæggende omlægning – både organisatorisk og metodisk – af vores tilsyn med institutioner for mennesker på samfundets yderste gren, f.eks. fængsler, arresthuse og psykiatriske behandlingssteder.
Oprettelsen af børnekontoret og problemstillinger i forbindelse med vores tilsynsvirksomhed er særskilt omtalt i andre artikler i beretningen.
Ombudsmandens centrale opgave er at hjælpe borgerne med deres problemer i forhold til forvaltningen, og vores billede af myndighederne kan let blive meget præget af de store og små fejl, som begås. Derfor er det vigtigt at holde fast i, at vi i Danmark grundlæggende har en kompetent forvaltning, som ønsker at gøre det bedst muligt.
Men der er problemer. Nogle af de mere konkrete problemstillinger har jeg strejfet ovenfor, f.eks. retssikkerhedsspørgsmål i sager om socialbedrageri, overgang til digital forvaltning og offentligt ansattes ytringsfrihed.
Andre problemstillinger er meget grundlæggende. Det gælder f.eks. den økonomiske og ressourcemæssige virkelighed, som i disse år rammer forvaltningen – og ikke mindst kommunerne – og som vil kunne udfordre kvaliteten i myndighedernes opgavevaretagelse.
Det er for så vidt ikke problemer, som ombudsmanden kan løse, for reglerne er, som de er, og de skal naturligvis overholdes. Men det understreger, at der i de kommende år ligger en stor opgave for myndighederne i at få tilpasset og moderniseret arbejdsgange og ikke mindst at arbejde med effektiv kvalitetssikring, således at sagerne kan løses rigtigt allerede i første forsøg. Det er nemlig ikke bare retssikkerhedsmæssigt problematisk for borgerne, hvis forvaltningen træffer forkerte afgørelser – det er også meget dyrt for myndighederne, for det er i reglen langt mindre ressourcekrævende at bruge kræfter på at ramme rigtigt første gang end at skulle rette op på allerede begåede fejl.
I ombudsmandsinstitutionen ønsker vi at præge forvaltningen til at blive bedre, og vi er opmærksomme på, at et godt samarbejde grundlæggende skal være det, der karakteriserer forholdet mellem os og myndighederne. Kritik skal naturligvis falde, når der er grund til det – og om nødvendigt falde hårdt, hvad den også gør – men det er vigtigt, at vi samtidig indgår i konstruktive fremadrettede sammenhænge, f.eks. i forbindelse med undervisnings- og seminarvirksomhed, generel vejledning af myndighederne og hensigtsmæssig formidling af vigtige ombudsmandsbudskaber.
Ved en sådan samlet og bredspektret indsats – der fokuserer på både kritisk tilgang og konstruktiv bistand – kan vi bedst yde vores bidrag til at højne dansk forvaltningskultur til fordel for den enkelte borger.